國有企業“走出去”與當代中國外交海外困局

李欣

內容提要 伴隨中國經濟海外投資規模的擴大和國際影響力的提升，國有企業在中國經濟有關能源開發、工程承包、投資安全、領事保護等海外事務中的影響與日俱增，成為當代中國外交政策新的參與者。然而，由于自身認識、經驗、能力等主觀條件及客觀的國際政治經濟環境所限，日趨獨立的國有企業在“走出去”的過程中也存在諸多問題，為當代中國外交的海外行動制造了一些棘手的困局。

關鍵詞 “經濟怪獸” “不公平競爭者” “代理者” “新殖民主義者” “挾持者”

自中央部署并加快實施“走出去”戰略和中國加入WTO以來，中國國有企業的海外行動與中國國家利益的海外得失愈益息息相關。伴隨中國經濟海外投資規模的擴大和國際影響力的提升，國有企業在中國經濟有關能源開發、工程承包、投資安全、領事保護等海外事務中的影響與日俱增，并日益成為當代中國外交政策新的參與者。但另一方面，十余年的“走出去”經歷為中國國有企業帶來的不僅僅是增長和擴張，由于自身認識、經驗、能力等主觀條件及客觀的國際政治經濟環境所限，國有企業在“走出去”的過程中也存在諸多問題與麻煩。面對不時出現的諸如“經濟怪獸”、“不公平競爭”、“新殖民主義”，甚至是“挾持”或“綁架”中國外交等種種質疑與指責，握“牌”不多的中國外交常常飽受爭議，進退兩難。

一、全球獵食的“經濟怪獸”？

近年來，西方世界指責中國企業“獵食”全球能源、特別是“鎖定”（locking out）非洲的負面評論從未間斷。在許多西方分析者眼中，崛起中的中國猶如一只巨大的“怪獸”而滿世界找油開礦。2006年《經濟學家》雜志的一篇文章曾頗為形象地描繪到：“大約六個世紀以前，明朝的航海家就到達這片大陸（非洲）的東部海岸，帶回了一頭長頸鹿以滿足中國皇帝的好奇心；今天，中國的船只在同樣的航線定期航行，帶回了石油、鐵礦石和其他商品，以滿足這個發展中的龐大經濟體的貪婪胃口。”

此外，不少來自西方觀察者和非洲本土人士的指責和抱怨表明，中國企業在非洲國家中的形象同樣不盡如人意。由于部分中國企業在開發非洲礦業和木材資源時欠缺考慮環境保護和可持續問題，許多資源產地居民和國際NGO已經發出了不滿和批評的聲音。事實上，某些中國企業在資源過度開發、環境保護不力、社會責任感淡薄、不尊重當地法律法規與文化習俗等方面確實留下了為人說道的口實。

2011年的贊比亞大選為探討中國企業在非洲的經濟影響制造了一次廣受矚目的辯論機會，因為廣大贊比亞選民的投票將主要圍繞一個在外人看來不可思議的議題而分出陣營，那就是他們是支持還是反對中國在贊比亞的大規模投資。時任總統班達及其領導的“多黨民主運動”相信，贊比亞需要中國的企業來推動其經濟增長；而由邁克爾·薩塔領導的反對派“愛國陣線”、工會組織和進駐當地的國際NGO則認為，中國投資者正在“接管”贊比亞，剝削他們的自然資源和勞動力。他們批評中國的投資幾乎全部投入到贊比亞的礦業開發領域，而僅有10%的投資用于建筑業、農業和制造業，并指責中國企業為獲取更高利潤而無視環境法和勞動法。如今，薩塔領導的民族主義團隊已成功贏得大選，一定程度上反映了贊比亞選民對中國企業和中國資本的負面情緒，而現任政府的對華政策為未來中贊關系帶來的不確定性或將逐步顯現。

冷靜思考以上對中國企業的種種指責與阻撓，可以發現，海外中國經濟外交的困境主要集中在相互聯系的兩個方面，一是如何順應并助力緩解一時難以突破的國內資源能源“剛需”問題，二是如何監督或管理“走出去”企業的海外經濟行為從而使它們更“受歡迎”的問題。

毋庸回避，快速發展的國內經濟和城市化進程使中國對石油、天然氣、鐵礦石等能源、資源的消費需求持續上升。現在，中國已成為世界第二大石油進口國，中國鋼鐵企業的原料需求也已占到全球鐵礦石需求的60%，但僅以需求量或開采量的具體數字判定中國企業“鎖定”非洲甚至是全球能源資源的說法并不客觀。已有研究顯示，中國的“石油貸款”協定既沒有減少國際市場中可供交易的石油量，也沒有擠占他國獲取海外能源供應的渠道；相反，由于中國能源企業常常在西方國家不愿進入的國家或地區尋找突破口，它們的開發行為甚至在一定程度上還增加了國際能源市場的供應量。

而且，拋開某些中國企業的不當做法，中國企業的進駐不僅為非洲各國、特別是那些曾飽受戰亂頻仍之苦的所謂“失敗國家”帶來了新的希望，使它們能夠利用許多自己的資源優勢成為“被需要”而不是“被遺棄”的國家，也為這塊積弱積貧的欠發展大陸帶來了適應它們發展條件與生產方式的“中國經驗”。因此，推進國有企業走進非洲對中國與非洲大陸來說將是一個實現“雙贏”的戰略契機：它不僅能在一定程度上緩解快速發展的中國對非洲地區豐富資源的巨大需求，而且將使廣大非洲國家在中國貸款、資源開發與各種基礎設施建設項目中獲得新的發展動力。

值得注意的是，在這種中國與非洲共同獲益的雙贏模式中，那些作為具體操作者而進駐非洲的中國企業、特別是國有企業所發揮的作用與影響即被提升至某種特殊重要的地位。而從企業的經濟法人屬性角度出發，中國企業，即使是西方人眼中受到政府鼎力資助的國有企業，在進行具體的經濟決策時也并非是（或說不僅僅甚至主要不是）以國家能源戰略或外交政策目標為行為導向的。事實上，伴隨經濟實力及其在國內、國際影響力的上升，當代中國國有企業不僅常常作為國家推行外交政策的“先行者”參與中國外交的海外行動，更以日益增強的獨立性間接、甚至直接影響中國外交政策的制定。

因此，要實現外交工作為國有企業的“走出去”行動“保駕護航”的目的，國有企業日益增強的獨立性就必然成為中國外交不得不考慮的因素。然而正如季北慈（Bates Gill）與詹姆斯·賴利（James Reilly）所言，由于企業常常以經濟發展為優先目標，并缺乏與其政府監管者之間的信息溝通，中國國有企業在非洲的某些做法并不符合中國政府的利益，并可能損害中國更為重大的外交與經濟目標。事實上，在中國外交——特別是以外交部、商務部等外事部門為實體——與國有企業的關系上，由于相關部委對企業既沒有直接的管控關系，又未能形成某種統一、及時的聯席協調機制，常常造成中國外交政策整體布局的諸多麻煩。在這方面，中國外交部門應發揮的主導性和協調作用不可推卸；而作為中國外交海外運作的重要參與者，國有企業則應當主動配合國內外事部門的監督和管理工作，承擔起在投資國當地的相關義務。

二、享受高額補貼的“不公平競爭者”或“代理者”？

對于中國國有企業在中國外交對非政策中的角色與影響，西方評論者中一個較為普遍的看法是，中國國有企業附屬于中國國內上下一體的社會主義政治與經濟體制，長期獲得政府提供的低息貸款、政府撥款、稅收減免等財政補貼和大量低價的土地資源、經濟開發區項目等優惠政策支持，因此在國際經濟角力中享有不公平的競爭優勢。在一些情況下，中國國有企業的海外投資與并購行為正在受到來自當事國的重重阻力，而西方世界、特別是美國對中國國有企業日益擴展的全球性影響更是心存顧慮。

中國石油公司中海油競購美國石油公司優尼科（Unocal）一案即為美國國會出面干預中國國有企業海外投資行動的典型。在優尼科進行商業抉擇的關鍵時刻，兩名共和黨議員聯合致信美國總統，聲稱美國在處理牽涉中國的能源事務時，應對由此產生的經濟安全、外交政策、國家安全問題進行綜合考慮。在美國國內某些人士看來，由中國政府控股的中海油對優尼科公司提出的并購要約是一個國家行為，例如當時與中海油進行競購的美國雪佛龍公司的副總裁曾公開表示，中海油的國有母公司以低于市場利率的價格為其子公司的競購要約提供70億美元資金的做法等同政府補貼，相當于為每股優尼科股票補貼約10美元，而雪佛龍無法達到這一水平，這種競爭顯然是不公平。為此他們積極游說美國政府及國會，使美國國內一直抽象存在的“中國威脅論”重新抬頭并更加具體化，最終形成了一股出人意料的政治壓力。

又如在美國學者鄧麗嘉（Erica Downs）完成的研究報告《看中國：國家開發銀行的跨境能源交易》中，根據作者的統計，2009年和2010年，中國國開行分別向來自巴西、厄瓜多爾、俄羅斯、土庫曼斯坦和委內瑞拉的石油公司或政府提供了總額約650億美元的商業貸款。雖然鄧麗嘉強調投資盈利是國開行大量發放“石油貸款”的主要動因，但包括作者在內的西方評論者均大體認為，這些貸款背后的政治利益，即通過“貸款換石油”方式幫助中國石油企業搶占國際能源市場也是中國政府的重要政策目標。

客觀講，企業參與外交、或在某些外交事件中充當“代理者”的情況在各國外交實踐中均較為常見。事實上，以典型的“委托—代理”關系看待二者間關系，國有石油企業在某種程度上的確是中國國家能源戰略的“代理者”；但在現實中二者之間利益并非完全協調一致的情況下，國有企業的“代理者”角色需要大打折扣。

這是因為，中國國有石油企業生成于20世紀80年代的國家能源產業調整與部門重組，在此后一系列的改革實踐中已逐步建立其起現代企業制度，成為具有自身利益理性的“經濟人”。由于股東大會與企業形成的更具根本性的“委托—代理”關系具有強烈的經濟導向，即企業作為理性的“經濟人”的本質屬性要求其在進行海外能源投資與開發時首要考慮的是投資回報關系，因此一旦企業的經濟性目標與外部委托者界定的政治性目標發生沖突，企業應對各種利益需求的內部決策與選擇便會出現糾結；當某個利益需求在博弈中占據上風后，它就有可能激勵企業采取一些旨在影響企業決策和使其他委托者改變其政策的政治性行動。而在現實中，經濟利益優先、甚至并非完全合理的經濟要求超越它們被期待承載的國家或社會責任的案例并非罕見。

因此，外界看來的中國國有企業享受國內高額補貼政策并作為中國國家戰略海外“代理者”的角色，與中國國內或具體到中國外交感受到的同一個“現實”并非完全一致；特別是當深入到國有企業作為國際行為體的內部時，企業自身界定的“組織化利益”相較外界視其為“原子”時所承載的利益要復雜得多。但無論如何，在保障國家能源安全的基礎上，健全中國國內市場經濟體制，完善國有企業的現代企業制度，使其由內至外地處理好企業與國家、經濟利益與國家利益、經濟利益與政治利益之間的關系，是中國國有企業更好地實現“走出去”的關鍵。

三、人道主義缺失的“新殖民主義”？

2006年2月，英國外交大臣杰克·斯特勞（Jack Straw）在訪問尼日利亞時發表演講，將中國與貧困、地區沖突、恐怖主義等一起列為非洲國家面臨的十大挑戰，并聲稱“現在中國在非洲所做的事情和我們150年前在非洲所做的事情是一樣的”，由此引發了西方世界有關中國在非洲推行所謂“新殖民主義”政策的討論。多年來，某些西方政客和評論者時常指責中國的非洲政策和中國企業的對非出口、工程承包和能源資源過度開發行為。2011年6月，美國國務卿克林頓再次提醒非洲國家在與中國交往時應當注意“新殖民主義”，將中國的非洲政策重新引向國際社會關注的焦點。

然而，西方社會的批評與挑撥僅僅是問題的一個方面，目前中國外交面臨的更為棘手的困境，是類似指責中國在非洲國家實行“新殖民主義”的“話語”已在部分非洲國家與非洲人民之中產生了負面的共鳴。在他們看來，中國企業在非洲影響力的擴展一方面確實為普通非洲民眾帶來了實惠，但另一方面也對少數非洲國家的某些支柱產業造成了嚴重的外部沖擊。此外，某些外部聲音還將其批判的矛頭引向了中國特有的對非“一攬子”援助模式，認為這種將人道主義援助和商業行為掛鉤的做法正是中國推行所謂“新殖民主義”政策的重要方式。按照伊恩·泰勒（Ian Taylor）的看法，“石油換貸款”的援助與開發模式雖然在短期內為許多非洲國家發展帶來了大量低成本的財政收入，但長遠來看，長期依賴“石油換貸款”的發展模式將使非洲國家難以逃脫典型的“資源詛咒”的困局，逐漸失去發展其經濟多樣性的動力。此外，在部分西方人看來，中國政府與中國企業對非洲的興趣僅僅在于石油資源與工程承包交易，而對西方國家長期以來關注的民主、人權與反腐敗問題漠不關心；而且正是由于中國政府以“不干涉內政”外交原則為基礎對諸如安哥拉這樣的“問題國家”提供低息石油貸款，使它們能夠最終繞過國際貨幣基金組織提出的要求受援國政府提高貸款使用透明度的條件，從而大大阻礙了國際社會為其民主改造進程做出的努力。

對于西方世界的質疑與指責，溫家寶總理曾明確指出，“‘新殖民主義這項帽子絕對扣不到中國的頭上”。實際上，中國與非洲國家的關系貫穿新中國成立后的六個十年，在西方國家普遍將非洲視為“失敗大陸”的時候，中國也從未間斷過對非洲的關注與援助。誠然，伴隨中非關系的迅猛發展，來自中國的優惠貸款、國有及私營企業，以及更為具化的大量的中國人的涌入正潛在改變著非洲大陸的政治和經濟版圖。但與西方國家提出的嚴苛援助條件相比，中國的貸款協議顯然對那些急需發展資金的非洲國家來說更具吸引力。

更為重要的是，伴隨改革開放以后中國國內對外援助政策與方式的改變，國有企業已在一定程度上成為中國海外貸款流向與使用的新的“監督者”。現在，以國家開發銀行為首的中國政策性銀行在發放對外貸款時會特別關注借貸國的償貸能力及借貸國與中國企業間合作的經濟效益。例如，在國開行與委內瑞拉簽署貸款協議之前，中國方面就曾派出一個超過30人的專家代表團對委內瑞拉的償貸能力與中委石油開發合作項目進行評估，并借助法律條文對雙方協議內容進行保護。此外，由于中國的“石油貸款”一般以項目方式進入當地能源企業，而不留經受援國政府，恰恰改變了以往受援國政府截留貸款的10%作為管理費這種更易導致政府腐敗的援助方式。在中非經貿關系中，中國的資金與技術不僅僅使中國企業進入非洲能源資源基地，更使非洲受援國借力發展建立起自己的石油生產、加工與運輸體系，甚至從以前的石油進口國成功轉型為出口國，促成了中國—非洲合作的“雙贏”局面。

當然，對中國外交與中國國有企業的非洲戰略或政策來說，近年來并非一帆風順的中非關系的確存在一些值得反思和探討的地方。問題之一，是中國商品的大量涌入確已引起部分非洲國家的反感，中非貿易不平衡局面一時難以打破。例如，中國紡織品的沖擊使非洲南部小國萊索托等國的服裝廠大量倒閉，而南非紡織業者更因中國產品的大量涌入和由此造成的大量失業而采取罷工抗議行動。面對抱怨與指責，中國政府曾經做出妥協，例如主動對中國的紡織品出口設置限制等。但事實上，“出口設限”并非解決中國與南非及其他非洲國家貿易失衡難題的長期手段。客觀講，中非貿易困局并非中國政府與企業可以獨力解決，但中國企業在當地樹立更加積極的就業政策和競爭形象將大大有助于中非貿易關系的改善。

問題之二，是中國在非洲國家應用的“石油換貸款”援助方式的可持續性的確需要更加客觀的論證與反思。最先應用于安哥拉的“石油貸款”模式在實施之初的確產生了可觀的雙贏效應，它既使受援國能夠在發展資金短缺的情況下將本國石油資源“變現”并借力興建起自己的資源開采基地，同時也讓具備實力中國的國有石油企業獲得了受援國的資源開采權。但這一模式運行數年來，已在實踐中遭遇到現實的瓶頸。具體來看，中國在援助過程中大多利用商業合作模式帶動項目運營，這一方面導致非洲當地普通民眾很難真正體會到中國貸款帶來的切實利益，使其誤解甚至懷疑中國援助的目標與意圖；另一方面，大量援助項目將中國企業設立為絕對執行主體的做法很可能帶來一些潛在的不良影響，比如導致中方企業的意愿在援助項目產生、確定的過程中舉足輕重，甚至影響相關政策，還可能使實力強大的中國國有企業及其帶來的巨額資本更容易無風險地進入受援國。

此外，不得不承認的是，部分中國國有企業將其在國內“高效率”生產模式應用到他國的同時也帶去了社會風險，比如使當地農戶處于弱勢地位、“先開發后治理”等等。也就是說，當國人開始思考三十年來中國發展中的“帶血GDP”導致的資源過度開發、環境污染和貧富差距等經濟、社會問題時，某些國內企業可能已將那些曾經司空見慣的不良經營習慣帶到了海外的生產基地。客觀講，某些項目式的開發行為并不利于能源資源利用的長期經營，中國“高速高效”的生產建設方式確實需要類似西方國家授權或委托某些公益性援助項目或非營利性NGO進行事后監督、管理等方式的補充。

四、中國外交政策的“挾持者”？

與某些主張西方世界謹慎防范中國國有企業對外經濟活動背后可能隱藏的“國家戰略”意圖等類似看法不同，西方研究與評論者中也有部分觀點認為，中國國有企業，特別是國有石油企業在中國國民經濟體系中的特殊壟斷地位已使其獲得了擺脫中國政府控制的巨大經濟權力與政治權力，它們的海外投資活動并非如想象中那樣反映中國國內協調一致的海外發展戰略，甚至在某些情況下“挾持”或“綁架”了中國外交政策。

上文已經提到，西方國家對中國非洲政策和中國石油企業的一個典型指責，是批評中國為了獲得能源與資源甚至與蘇丹、安哥拉、津巴布韋這樣的“問題國家”合作，對西方在非洲大陸一貫堅持的民主化努力造成了極大阻礙。客觀講，雖然“問題國家”、“民主”等類似字眼中充滿了過多的意識形態的內涵，孰是孰非并非黑白分明；但中國國有企業、特別是石油企業進駐非洲所選擇的許多投資國的確有一個明顯的共性，即它們的國內政局常常動蕩不穩，甚至戰亂頻仍。

在海外投資基地選擇的問題上，是經濟先導還是外交先導多數時候很難界定。有時是國家首先主動尋求海外合作機會，并在談判幾近成熟時引入企業的角色；有時是企業先行一步，在與海外能源產地做好合作準備甚至展開具體開發項目后，外事部門才后續跟進。無論是哪種形式，重要的是企業與外交之間及時、有效的溝通機制的建立。特別是在評估某些政局動蕩的非洲國家投資前景時，中國企業的海外抉擇關乎中國外交政策實施的可行性。然而，作為受經濟利益驅動的“理性人”，中國國有企業做出到哪里投資、如何投資以及如何使用投資回報等決策并不受外交部或商務部的管制，而且很多時候企業還做不到事先向這些外事職能部門進行咨詢或“備案”；這樣一來，一旦中國企業的海外投資遭遇意外與風險，中國外交便左右為難，只能充當事后“救火隊”或“收場者”的角色，而企業即成為事實上的“挾持者”或“綁架者”。

這里的“挾持”或“綁架”既有其表面含義，即近年在海外、特別是非洲戰亂國家頻發的中國企業員工遭遇的惡性人質事件，也包括其引申含義，即當代中國的非洲戰略嚴厲考驗著中國外交自新中國成立以來即一貫堅持的“不干涉內政”原則。客觀講，近年來的尼日利亞綁架案、埃塞俄比亞恐怖襲擊案、及最近蘇丹與埃及綁架案的發生，既有受援國當地政治不穩、社會動蕩等方面的原因，也有中國國有企業自身經營或管理不善導致的問題，它們實際在愈益擴大的中國海外經濟利益中幾乎不可避免。在這類事件中，外交部門充當與當事國政府進行溝通、協調并組織國內、國際救援力量的角色；特別是在如“利比亞大撤退”這樣的重大外交事件中，外交部門甚至需要聯合軍事系統的力量對成千上萬被“綁架”的海外中國公民及數以億計的國家資產實施解救。但事后反思，在一些政局動蕩、社會混亂、恐怖主義活動盛行的國家和地區，國有企業的許多海外投資從初期的風險評估、到末期的投資收益結算都是盲目和缺乏協調的。例如，2003年薩達姆政權倒臺之后，中國國有企業在伊拉克的70多億美元投資一夜間成為伊拉克國內征款，至今無法收回。而在2011年的利比亞，雖然此次中國政府的“撤退”行動比海灣戰爭時期及時、有效，但中國企業在這個高風險地區的基礎建設或能源投資項目仍比重過高，這與國內企業對投資地情況了解不足甚或抱有的“富貴險中求”的輕視或僥幸心態有直接關系。

在“綁架”的引申含義上，外事部門的角色處境更顯劣勢。例如在蘇丹達爾富爾問題上，一段時期內的中國外交政策曾經進退維谷，飽受爭議。正如某些西方媒體分析的那樣，由于中石油在蘇丹積累了大量資產，中國在蘇丹成為一支關鍵的外部力量。然而，盡管確保蘇丹政局穩定顯然是中國必須維護的利益，但在公投問題上中國依然猶豫不決。其根本原因即是中國外交對于如何將海外經濟利益和國際責任與“不干涉別國內政”的傳統外交原則相協調缺乏共識。

“不干涉原則”形成于新中國成立初期，那時這一基本外交政策的提出正是為呼應廣大亞非拉新獨立國家之間的承諾與愿望。然而，半個世紀以后，中國外交卻不得不為日益復雜難解的“不干涉原則”而左右為難。仍以中國一蘇丹關系為例。中國國有石油企業中石油自20世紀90年代西方能源公司相繼撤離以后即迅速進入蘇丹市場，并在十年時間中建成了一條集油氣勘探、開發、生產、管道、煉油化工和銷售于一體的完整石油產業鏈，獲得了可觀的經濟效益。但自2003年以來，蘇丹國內達爾富爾危機迅速升級，中石油在蘇丹的投資利益受到蘇丹南北之爭的嚴重挑戰。危機初期，在“不干涉內戰”政策的指導下，中國外交堅持“商業是商業，政治是政治”的行事原則，未將中國企業的經濟利益與中國的國際責任結合起來。由于在國際社會解決達爾富爾危機的進程未能發揮建設性作用，中國外交在一段時期內曾飽受西方國家的指責。面對維護國家利益與承擔大國責任的雙重壓力，至2006年，中國外交開始積極介入達爾富爾危機進程。

可以說，中國外交一貫堅持的“不干涉原則”已在決定介入蘇丹問題時發生了某些變化，從設置“中國政府非洲事務特別代表”到積極開展游說、斡旋，中國外交政策在面對一度難解的達爾富爾危機時實現某些“創造性介入”式的跨越。客觀上講，石油企業作為公司法人的屬性決定了它們正常經濟行為的合理性，其本意不會是通過“挾持”政策來獲取利益；而且在多數情況下，中國國有企業能夠較好地處理企業自身經濟利益與其所承載的國家利益之間的關系。但在類似國內經濟部門與外事部門之間“失調”的問題上，有效建立起外交部門與海外運營企業之間的事前通報一預警機制，特別是理順外事部門與企業之間的協作關系，卻應是由達爾富爾危機引發的更深層次的思考。

毋庸置疑，中國國有企業已經成為當代全球經濟政治舞臺，特別是能源資源市場中一支不可忽視的重要力量。而伴隨中國國有企業的空前發展而來的不僅僅是它們迅速增長的經濟實力與國際影響，更有來自國內、國外的更多關注與對其所承載的國家責任、社會責任的期待。事實上，類似中國國有企業是國際經濟秩序中的“經濟怪獸”、“不公平競爭者”等的“話語”猶如存在于某種“平行世界”中的另一個“現實”，中國國內、西方世界和廣大能源資源產地的政府層面、民眾層面的感受均不相同。如果以經濟世界、政治世界和社會世界劃分我們所處環境的基本構成的話，那么顯然，中國國有企業在政治世界、特別是社會世界中所需做的事情還有很多很多。