新型農村養老保險試點存在的問題及建議

楊胄 董慧

【摘要】2009年9月國務院下發《開展新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）試點的指導意見》（國發[2009]32號），決定從2009年起在全國10%的縣開展新型農村社會養老保險試點，到2020年前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。新農保政策對完善農村社會保障制度和社會化服務體系，促進農村經濟發展和社會長久穩定具有十分重要的意義，參保農民的養老問題和生活消費水平得到改善。本為通過對廣西三市（柳州、防城港、百色）的調查，深入分析了當前新農保試點存在的問題，并對如何進一步促進新農保試點的健康發展提出意見和建議。

【關鍵詞】新農保試點問題建議

一、引言

2009年9月，國務院下發了《開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，新農保是為保障農村勞動者年老時基本生活，由政府組織實施的一項社會保險，堅持“權利與義務相對等，效率與公平相統一，待遇與經濟發展水平相適應”的原則，具有收費低、保障力度強、受益人群廣的特點，是一項惠民工程，對于構建和諧社會、解除老年人后顧之憂具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。2010年以來，廣西三市按照自治區政府的統一部署開展新農保工作，有10個縣分三批推進新農保工作。截止2011年6月末，試點縣應參保人數97.57萬人，實際參保人數73.19萬人，參保率達75.01%；已領取待遇23.75萬人。先期試點的縣都已完成了自治區下達工作目標。余下縣的新農保試點已于2011年7月啟動，新一輪的政策啟動后，新農保政策將繼續惠及近40萬農民。

二、新農保的主要特征和發展特點

（一）新農保制度較老農村社會養老保險制度更具有社會性、互濟性和福利性

新農保的社會性、互濟性和福利性主要表現為：一是新農保應對的是帶有普遍性的農村養老保險問題。新農保試點要解決的是帶有普遍性、社會性的農村所有老人的養老問題，而不是某一部分農村居民的養老問題。老農保基本是在發達地區開展，并未覆蓋不發達的農村地區和貧困農村居民。二是新農保的基金來源渠道多元化。由于大多數鄉鎮企業發展不景氣和集體積累少，鄉鎮企業和集體無力和不愿意對農村保險給予補助，老農保的資金籌集在相當一部分農村地區是一種完全由個人繳納的儲蓄積累。新農保基金由“個人繳費、集體補助、政府補貼構成”，政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，地方地府對參保人繳費給予補助。

（二）新農保明確強調政府財政責任，體現政府在新農保中的主體性和主導作用

社會保險的經營主體是政府，它是由中央和地方政府領導的社會保險機構直接管理運行的，是政府的公共事務，因此，政府責任主體性是社會保險基本原則之一。雖然社會保險和養老保險的性質和內涵主要是針對城鎮勞動者參保而言，但在我國這樣農村人口占絕大多數的農業大國，農村社會養老保險是我國社會養老保險體系不可或缺的組成部分，政府的責任主體性應該在農村社會養老保險中得到體現并在農保的組織實施過程中政府起主導作用。新農保制度規定了政府研究制定政策、規劃、標準，經辦管理服務，基金管理與監督，組織實施和輿論宣傳等管理責任，與老農報制度最大的區別是新農保明確了政府對農村社會養老保險資金的投入責任，加大了公共財政的投入力度，并支持新農保全過程。

（三）新農保體現了權力與義務相一致的原則，兼顧效率與公平

社會保險的一個顯著的特點是“它是一種繳費性質的社會保障，實行權利與義務相關的原則，必須盡到繳納保險費的義務，才能享有收入的權利”。新農保是我國社會保險體系中的重要組成部分，同樣要遵循權利與義務相一致原則。《指導意見》規定：“參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費……參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得”；“已年滿60周歲農村老人可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費；距領取年齡超過15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年。”體現了新農保的效率原則。基礎養老金由政府全額支付，中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對東部地區補助50%，這樣，無論在發達地區還是在貧困地區，無論集體經濟組織有無能力補助，同一地區參保農民領取的基礎養老金水平式相同的，體現了新農保的公平性和普惠性。

（四）新農保針對農民階層的分化和地區發展不平衡狀況，進行分層、分類指導

不同階層的群體在就業勞動、收入水平、生活水平和社會保障需要等方面存在一定的差異。再者，由于地區經濟社會發展不平衡，發達地區的經濟社會發展水平較高，家庭比較富裕，一般的保障基本生活的社會養老保險沒有太大吸引力，相反，在經濟欠發達地區，由于經濟社會發展水平不高，人們往往有養老的后顧之憂，迫切建立農村養老保險制度，但經濟狀況不好，在這些地區建立農村養老保險制度難度較大。因此，建立農村社會養老保險制度，要根據實際情況進行分層、分類指導和實施。新農保已初步采取了這種做法，國家針對被征地農民、農民工、純農民已出臺和正在研究項目政策，正對不同群體和不同地區國家也采取不同政策措施。

三、當前新農保試點工作存在的問題

（一）保障水平較低，部分農戶參保積極性不高

按照目前統一標準，年滿60周歲不需繳費就可領取每月80元的基礎養老金，60周歲以下通過15年的繳費，若繳費檔次為100元/年，60周歲后大約可以領取94元/月的養老金，按最高檔次500元/年，每月可以領取117元。即使為最高標準117元，日均補貼還不到4元，無法從根本上解決農村特困農戶的養老問題。當前廣西鄉鎮低保平均標準為150元以上，新農保相對鄉鎮低保仍有差距。由于補貼水平較低，條件較好的農民參保積極性不高。百色市“河谷地帶”（右江區、田東縣、田陽縣、平果縣）經濟發展較好、生活較富裕農戶，認為新農保的待遇過低，可有可無。防城港市雖然率先成為廣西社會養老保險全覆蓋試點地級市，因保障水平較低，參加新農保的只有13萬人，僅占符合參保條件人數的38.23%。

（二）資金不足、宣傳不到位，業務推廣有一定的難度

一是資金補充方式單一。在農村地區，資金的來源主要依靠外出務工收入和自種的經濟作物收入，資金的使用主要在建房、生產資料、日常生活開支等方面，從而只有在資金較充裕的情況下才會考慮用于養老保險。一旦這些資金補充渠道受到影響，新農保業務將難以維持發展。百色右江區龍川鎮、汪甸瑤族鄉的邊遠瑤寨群眾，由于家庭經濟困難，目前只能解決吃飯問題，參保繳費難度很大。二是宣傳不到位。欠發達地區作為勞務輸出地區，外出務工人員數量大、務工時間長，對新農保政策不了解，還部分人員在工作地辦理了城鎮職工養老保險。同時在觀念上，傳統的養老觀念依然根深蒂固，農民居住分散，保險意識淡薄，涉及面較廣，文化水平偏低等因素也影響了新農保的推廣。

（三）補充渠道窄、投資渠道受限，可持續發展遇挑戰

一是補充渠道狹窄。國家政策雖然鼓勵村集體及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費進行補助，但調查中發現集體經濟名存實亡，另外就已試點地區來看，尚沒有社會公益組織和個人對參保人繳費進行補助。二是新農保資金投資能力不佳。養老保險作為一種長期投資遠期受益的產品，農民難以得到即期收益，看不到短期投資價值，對當前農民收入水平和收入方式來說，較難滿足新農保的養老需求，可持續發展存在一定難度，而且時間長風險也會同時增大。按規定，新農保基金納入縣級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬和核算，按有關規定實現保值增值為了防范風險，除了保支付外，其余資金只能購買國債或存銀行，而國債或存款利率遠遠不及CPI指數，實現增值目標比較困難。

（四）經營規范性和經營能力有待加強

一是經營規范性有待加強。防城港市是廣西首個社會養老保險全覆蓋試點地級市，但就具體做法而言，很多是依靠縣（市、區）政府與各鄉鎮簽訂責任狀，采取相對強制的手段，推動起來的，基礎不扎實，同時新農保基金實行縣級統籌管理，管理手段缺乏，易于受到當地行政干涉，存在專項基金被挪用的風險，基金管理運營效率普遍偏低。二是經營能力有待加強。百色試點的三個縣（區）鄉鎮勞動保障事務所編制69人，管理的參保對象513450人，平均每個人管理的參保對象7441人，超過全廣西經辦機構人均管理參保人數（6000人），同時鄉鎮勞動保障事務所職責還不止新農保工作這一項，還有勞動力培訓及就業等，工作量大，突顯管理的不規范。

四、促進新農保健康發展的對策建議

（一）堅持統籌城鄉發展，壯大農村和縣域經濟實力

一是按照城鄉統籌的要求，大力發展現代農業，加快農村經濟發展，壯大縣域經濟實力。實施城鄉居民收入倍增計劃，堅持富民優先，促進城鄉居民收入普遍較快增長，努力實現居民收入增長和經濟發展同步。二是縮小城鄉差異，提高農村社會保障水平。在城鄉統籌的背景下，放寬城鎮戶籍限制，逐步取消一元結構的身份問題。在引導農村剩余勞動力向城鎮轉移時，務必保證農村留守老人的收入和養老金不因勞動力的轉出而減少。

（二）注重市場培育和政策宣傳，打開養老保險新局面

一方面要深入細致地開展養老保險業務的宣傳工作，重點突出長期性、針對性。消除養兒防老的舊的傳統養老觀念，樹立新時期的具有時代特色的養老新思想，同時在制定養老保險產品品種上，要以保本微利為出發點，盡可能讓利于民，提高農民參加養老保險的積極性。另一方面要堅持因地制宜與自愿原則，特別是針對欠發達地區受經濟發展水平、經濟承受能力、保險意識等方面制約的實際，更應堅持自愿的原則，要避免強迫農民參加的做法，堅持自愿原則，并通過集體補貼與政策引導，使這項工作健康持續地運行。

（三）建立公共財政對新農保制度的支持機制

一是市、縣一級政府可每年從上地出讓和拍賣收入中提取一塊，則政預算安排一塊，預算外收入切出一塊，用于補充農村社會養老保險專項基金。二是建議中央和省級政府從每年的財政收入和土地出讓收入中提取一部分，除用于建立中央支持新農保制度建設的專項資金，其余通過轉移支付充實地方農村社會養老保險專項基金，建議由農村養老基金管理機構專門管理農村社會養老保險專項基金，以降低管理風險。

（四）加大中央財政支持力度，合理劃分各級地方政府的財政責任

中央和地方政府應真正承擔國家保障的社會責任，加大對農村養老保險的資金投入。中央財政應把農村社會養老保險列入財政預算，逐步增加預算支出，同時應當向貧困地區傾斜，加大對西部落后地區的財政支持力度。省級財政在確保省級支農資金投入增幅高于財政經常性收入增長幅度的前提下，新增財力的支出應當向農村社會養老保險傾斜，建立各級財政農村社會養老保險專項資金。通過加大對下級轉移支付力度，增加基層財力和各地自主解決農村社會養老保險建設方面存在問題的能力。

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作者簡介：楊胄（1987-），男，湖北襄陽人，供職于中國人民銀行百色市中心支行，研究方向：農村金融；董慧（1986-），女，廣西桂林人，供職于中國人民銀行百色市中心支行，研究方向：農村金融。