人民銀行基層行集中采購管理中的風險與防范

馮慧芳

2003年1月1日我國頒布了《采購法》，人民銀行總行于2004年9月10日制定下發了《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》（以下簡稱“管理辦法”），基層央行隨后也相應制定了集中采購實施細則和操作規程，這對于加強人民銀行集中采購管理、規范集中采購行為提供了制度保證。特別是近年來，上級行加大對下級行的審計檢查和執法監察力度，有效地促進了基層央行集中采購制度的不斷完善，提高了資金使用效益，防范了集中采購中的資金風險，一定程度上從源頭遏制了采購過程中的錢權交易和商業賄賂等腐敗行為，基層央行集中采購工作得到了不同程度的加強和提高。但是，目前在基層央行集中采購在實際操作過程中仍然存在一些不容忽視的風險問題，需要高度重視和采取對策加以解決。

一、基層央行集中采購工作中的現狀及存在的風險

（一）基層央行集中采購工作中的現狀

1.集中采購工作作程序周期較長。基層央行于每年年都將提出下一年度的采購需求，并經過逐級審核后向上級行管委會上報采購計劃，以便于及時掌握各基層行的采購需求量并進行審核。但是，目前采購計劃審核指標下達都在次年的6月份左右，而且《中國人民銀行集中采購工作規程》（以下簡稱“工作規程”）規定“采取公開招標、邀請招標方式采購的，應在35個工作日內確定中標供應商”；《招標投標法》規定“自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于二十日”。從采購申請立項、論證、計劃、申報、實施和驗收，至少需要近八個月時間，極大地影響了集中采購工作任務的完成，使一些急需、特殊的需求將無法按時得到滿足。

2.存在年底采購量“井噴”現象。目前基層央行集中采購工作存在年末特別是12月份采購量激增的現象。主要是部分基層央行由于多種原因。很難提前半年甚至一年結合全年業務發展情況，全面考慮、準確估計本年需求，并提供商品質量、數量、金額等完全準確的采購計劃。預算和采購計劃的準確性難以保證。集中采購預算編制水平不高。采購計劃編制“頭輕腳重”一方面增加年末集中采購的工作量，另一方面因受到時間、供貨、發票開具等因素的制約，難以充分體現集中采購的規模效應。

3.集中采購法規制度尚待明確。集中采購工作是一項新業務，無論是法律本身還是配套制度、保障措施等都還不夠健全和完善。經過幾年的探索和研究。人民銀行雖然出臺了部分與之配套的采購制度和措施，但在實際操作過程中，還存在法規和制度上尚不明晰的問題。如《管理辦法》第二十九條“采購機構（部門）應自覺接受監督檢查，如實反映情況，提供有關資料”，但并未規定對違反上述的行為處罰。第三十三條處罰內容不具體。如違反第三十三條第二款“將應集中采購的項目化整為零或采取其他手段規避集中采購的”，按規定是“應依法追究直接負責的主管人員和其他責任人的經濟、行政責任”，實際操作中，具體追究誰，承擔何種經濟、行政責任都不明確。首先是經濟責任的種類不明確；其次是承擔經濟責任的金額不明確；最后是行政責任的種類不明確。

（二）基層央行集中采購工作中存在的風險

1.集中采購管理制度執行不力。一是基層央行組織機構行使職權不均衡。有的采管會沒有能很好的履行職責，對采購計劃外的臨時急需性以及追加預算的采購事項，沒有履行審核的職責。二是制度建立不完整。部分基層央行在制度建立方面重視不夠，不同程度的缺少《管理辦法》和《工作規程》中規定的應建立的相應的管理制度。三是沒有嚴格執行總行集中采購項目及限額標準規定，部分項目未納入集中采購范圍。四是管采未徹底分離，難以有效制約。部分基層央行未嚴格執行“財權與事權分離、管理與操作職能分離”的內部控制制度，導致集中采購各環節之間職責不分、權責不明，協調機制不順，給采購工作帶來了摩擦。

2.采購操作程序存在不規范現象。一是采購預算編制不完善。對集中采購工作缺少預見性，采購預算編制過于粗糙，導致臨時性采購需求增加，給規范集中采購工作帶來了一定難度，而且也容易滋生腐敗問題。二是采購方式選擇不符合規定。三是公開招投標、邀請招標時采購單位不足規定數量，邀請、詢價招標過程簡單。四是合同簽定不夠規范。

3.集中采購的監督管理不到位。一是采購監督機制不夠完善。《管理辦法》對內審、紀檢的監督檢查職責作了相關規定，但這些都是原則性規定，沒有明確內審、紀檢等部門各自的監督重點，檢查的方式方法也不明確，缺乏可操作性。二是集中采購監管部門參與具體操作環節多，從宏觀上進行政策指導和監督管理的少。三是集中采購部門與會計、紀檢監察、內部審計等相關部門缺乏經常的、穩定的溝通機制，協調配合不夠密切，沒有形成監督合力。四是民主監督渠道不夠暢通。職工的民主監督意識不強。大部分基層央行在集中采購活動中，一般只注重對結果的公示，而對采購過程和重要環節公示的渠道單一、范圍有限，以會議通報形式在中層干部范圍公示為主，一般職工對采購工作知曉程度不高，無法起到監督作用。

4.集中采購檔案管理有待加強。目前，基層央行集中采購程序相對規范很多，但是對檔案管理工作重視不夠。一是采購檔案歸集不完整，對相關采購程序性資料收集不齊，不同程度的缺少中標通知書、定標文件、補充合同等資料。二是檔案保管不合規。采購過程結束后，集中采購文件未納入全行檔案管理范圍，部分采購資料分散在其他相關部門的現象依然存在。

5.組織機構職能缺位。根據總行規定，基層央行都成立了采管會、采管辦等組織機構，并制定相應的規章制度，規范采購行為，明確工作職責。但獨立的集中采購職能機構尚未建立，成員都是職能部門人員兼職。一方面，難以實現機構設置上“采管”的真正分離；另一方面，由于沒有專職工作人員，在處理業務工作與采購工作關系上難免顧此失彼，實際采購工作中往往會出現拖拉、效率不高的現象。獨立集中采購職能機構的缺位，很大程度上制約了集中采購工作的開展。

6.專業技術人才匱乏。集中采購工作是一個貫穿計劃、采購、管理、驗收等各環節的系統工作，在采購過程中，納入集中采購的貨物、工程、服務等項目批次多、數量大、種類雜，對采購管理人員在掌握集中采購專業知識領域的深度和廣度上有一定的要求，但是由于采管會、采管辦、評審庫的人員大多都是兼職，平時又疏于對集中采購知識、政策制度的學習，專業能力相對不足。主要表現為：一是集中采購隊伍的政策理論水平、知識水平及專業管理能力整體上偏低；二是專業評審人才匱乏，對一些專業性、技術性強的采購項目評審把握不準，影響評審工作質量。

7.基礎信息工作薄弱。一是缺少對供應商的系統管理和資格審查機制。主要是對供應商的信息收集工作不重視，部分基層央行沒有建立“供應商信息庫”，對供應商產生沒有實地考察，對入圍供應商的產生缺乏統一的準入機制，沒有制定對供應商評價規則、標準和辦法，供應商產生過程不清晰。二是沒有建立“商品信息庫”，往往是在采購任務下達后才匆忙查詢，個人主觀隨意性較大，很大程度上影響了采購工作質量。三是尚未建立“評審專家庫”。基層央行在實際采購過程中，對于一些技術含量較高的產品，每次招投標活動只能臨時邀請一些有關專業人員作為評委參與評標，在一定程度上影響了招投標的權威性，也嚴重影響了集中采購的效率和質量。

8.參與競爭的供應商太少。一方面，有的基層央行從維修和售后服務等角度出發。不對外地發布招標公告，使外地的許多客商不知道招標事項，無法參與采購招投標；另一方面，有些外地客商雖然知道集中采購的招標事項，但出于招標規模、成本費用等多種因素的考慮，不愿參加投標，造成參加競標的單位太少。特別是有的基層央行為了確保集中采購產品的質量，對某些物品采取指定品牌的辦法進行招投標，而部分電子設備類產品的廠家都搞區域代理，這就使得外地供應商不敢來參與競爭。本地供應商則不用競爭就能中標，而其他品牌的相關經營單位都被排除在集中采購之外。另外對于定點采購，主要是確定的定點供應商數量偏少，不利于定點供應商之間開展有序競爭，對定點供應商的日常監管力度不夠，措施、辦法不多，容易使基層央行采購的合法權益得不到有效保障。

二、基層央行進一步完善集中采購工作及風險防范的幾點建議

（一）以健全制度體系為重點，保證集中采購工作規范運行

健全的制度是防范各類違規行為或腐敗現象發生的“天然屏障”，集中采購工作能否規范運行并達到效益最大化，關鍵是要建立健全和認真落實各項集中采購制度。一是要對現有制度進行梳理。基層央行要根據國家有關法規和人民銀行總分行的制度辦法要求，結合本行實際。及時修訂和完善采購管理實施細則和操作規程。努力提高制度的完整性、規范性、適用性和可操作性。只有完善了制度，才能以制度來規范人的行為，也才能切實有效防范各類風險和案件的發生。二是要進一步完善組織架構?；鶎友胄袘ⅹ毩⒌募胁少彶块T，改變目前采管不分的狀況，使管理機構與執行機構、財權與事權相分離：管理者、執行者、使用者相分離；招標人、評標人、使用人相分離；采購、驗收、付款相分離。使組織機構之間、參與采購活動的人員之間既要相互協作，又要相互制約，以分解權利，從源頭上切斷商業賄賂的觸角，壓縮和減少權利尋租空間。三是要建立監督檢查機制，明確各監督部門監督職責、監督內容和監督重點、監督方式方法和要求，使監督工作具有針對性，形成制度化、規范化。四是要優化集中采購方式。根據基層央行采購工作特點實行“抓大放小”的采購模式，對基建維修、批量辦公設備等金額較大、易出現腐敗行為的采購項目，應嚴格實施集中采購。而對于采購數量少、金額小、時間要求緊的采購項目可以靈活選取采購方式，可采取協議供貨采購或分散采購方式，這樣，既可以縮短采購時間和提高工作效率，又可以減少采購成本支出，提高資金使用效益。同時，政府采購中心推出的協議供貨、定點采購和二次報價等采購方式，是比較便捷的集中采購組織方式，對基層央行有一定的適用性，建議納入人民銀行集中采購方式中，并制定相應的操作程序。五是要統一制定集中采購文件標準格式文本，對五種采購方式文件的編制內容進行統一規范，做到招標（談判）文件、評標（談判）報告、采購合同文本、驗收意見書等采購文件格式統一、內容全面，達到以規范促安全的管理目標。六是要盡快建立集中采購區域性信息網路系統，逐步實現集中采購信息資源共享。

（二）以加強思想教育為依托，增強采購人員拒腐防變意識

集中采購的工作人員，無論是作為管理層的領導者還是最終執行者的基層操作人員，若風險防范觀念淡薄、防范意識較差，就極易形成風險隱患，因此需要強化教育，筑牢思想道德防線。一方面要加強正面教育，深入開展黨紀法規教育、理想信念教育、職業道德、紀律作風等教育，引導采購人員牢固樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，增強法紀意識，做到自覺依法行政。另一方面，要開展警示教育，從發生在采購領域的各類案件中吸取教訓，以案說紀、以案普法，做到警鐘長鳴，使采購人員嚴于律己，自覺遵守有關廉潔自律的規定，切實杜絕集中采購中的腐敗行為。

（三）以加強監督管理為保障，堵塞商業賄賂的產生渠道

集中采購是一項涉錢管物的重要工作，規范集中采購工作，就是要建立集中采購長效監督制約機制，形成一整套內外結合、全方位、多層次、科學有效的監督制約機制。監督制約機制主要包括內部監督與外部監督。內部監督而言，首先是建立和完善采購工作的考核和問責制度。將采購工作的監督檢查結果與年度目標考核、人員評先爭優掛鉤，對集中采購活動中的違規違紀和不廉潔行為要嚴肅處理，落實責任追究。其次是加強監督檢查，內審部門對集中采購工作事中事后要開展專項審計，把對本單位集中采購的檢查納入年度工作計劃，實行一年一審，對集中采購人員履職情況進行評價，將檢查結果與部門和個人考核掛鉤。紀檢部門要加強對集中采購的全程監督，重視群眾信訪和采購中投訴反映的問題，采取專項執法監察形式定期對集中采購工作進行全面的檢查，防止集中采購領域違法、違紀和違規行為的發生。外部監督而言，主要是公開集中采購信息。充分利用內聯網、公示欄、行務公開系統、職代會、職工大會、工作通訊、報刊等形式，不斷拓寬集中采購的民主監督渠道和范圍，廣泛接受社會和職工的監督。通過內外部監督，達到對某一項目在采購執行的事前、事中、事后進行全方位、多層次的監督，將容易誘發商業賄賂等腐敗問題消除在萌芽狀態，徹底杜絕暗箱操作和腐敗現象的發生，使集中采購成為名副其實的“陽光工程”。

（四）以加大培訓教育為手段，提高集中采購隊伍素質

集中采購工作與一般的采購不同，專業性很強，參加采購人員既要熟悉相關法律、法規、操作規程，還要有一定的采購專業知識。但目前基層央行普遍存在集中采購人員知識不全面、專業水平不高的現狀。要解決這一問題，基層央行首先要建立一支相對穩定、責任心強、素質高、能吃苦的采購隊伍。其次提高現有采購人員整體素質。一方面，可以采取上級行培訓、請專家授課等方式加強集中采購工作人員對采購政策、采購程序、采購過程、采購管理的培訓，使采購人員熟悉采購流程，成為集中采購工作的行家里手，促進采購工作規范化和采購質量的提高。另一方面，加強對采購人員業務技巧、談判技能的培訓，提高采購人員的綜合能力。最后要對采購工作人員進行經常性、有針對性地職業道德、法規法紀和警示教育，筑牢思想防線，防止違法違規行為的發生，促進廉政建設。