統籌視野下的城鄉政策

焦勁松 陳江

城鎮化進程中的中國，應逐步建立規范勞動力交易的法律法規，完善農村勞動力市場體系，城鄉統籌解決農村勞動力轉移的制度條件的制約，實現農村勞動力的徹底轉移。

農村剩余勞動力向城市流動是一國工業化和現代化一般規律。在這個過程中，不僅是因為資源的有效配置促進了經濟發展，同時，經濟發展也創造了更好的生活環境對生活在相對較差地區的農村人口吸引的結果。但是，中國農村人力資源流動是一個“半截子工程”。從目前形態來看，中國人力資源流動具有階段性：第一個階段是農村人力資源從農村轉移出去，尋找就業機會；第二個階段是有條件地在遷入地定居下來。目前已有的改革，促進了第一個階段農村人力資源的遷移，但是遷移出來的農村勞動力到城市定居遇到了巨大的障礙，使得農村人力資源流動具有了“候鳥式”的流動。這種農村流動現象，不僅對未來經濟發展存在負面影響，而且在流動過程中還產生了各種矛盾，并且派生出各種社會經濟問題：比如勞動力無序流動問題、歧視問題、城鄉地區收入差距擴大問題等。

充分認識農村勞動力市場的本質，改革戶籍制度、完善社會保障體系、通過簽訂勞動合同規范勞動關系，實現信息化管理，規范有利于土地流轉的土地制度，逐步建立規范勞動力交易的法律法規，完善城鄉統一勞動力市場體系。改革現行制度安排，在城鎮化的基礎上，實現農村勞動力的徹底轉移。

培育勞動力市場

統一、公平競爭的勞動力市場應該具有如下兩個特征：一是勞動力的供給方（如農村勞動力）與需求方（如城市企事業單位）交易地位平等，遵守等價交換原則，任何一方不具有超經濟的特權；二是勞動力的供給方（如農村勞動力）可以根據工資的高低，自由地選擇工作地域、工作單位、工作職業和工作崗位；勞動力的需求方（如城市企事業單位）可以根據自己的需要和支付工資的能力自由地選擇雇傭對象和人數。統一、公平競爭的勞動力市場培育起來后，農村勞動力就可以根據自己的判斷，在遵守國家法律的前提下，自由地選擇自己最喜愛的工作、職業、居住地點和生存方式，就可以與城市勞動力在公平競爭的環境和規則中尋求發展機會，可以憑自己的能力共享現代工業文明和城市文明。

城鄉勞動力應“一視同仁”，取消各類限制性、歧視性就業政策和規定，使“民工”政策從敵視、歧視向友好和公平轉變。保證“民工”的勞動權益、勞動安全和享受與當地居民同樣的基本公共服務（如子女教育、公共衛生、醫療服務等）。

為農村勞動力向城鎮非農產業轉移提供各種服務，將就業培訓和就業指導推廣到城鄉所有勞動者，將“城市勞動部”變成“全民勞動部”；加快城鄉就業信息網絡建設，在著力抓好地區性、區域性農村剩余勞動力市場建設的同時，要建立全國性的農村剩余勞動力供求信息中心，促進全國統一勞動力市場的形成；大力發展各種官辦和民辦的職業介紹中介服務組織，開展信息、培訓、咨詢和職業介紹等系列化服務等。

完善既有戶籍制度

按照國際慣例，建立城鄉統一的以身份證管理為核心的人口流動制度，即任何一個人，只要其在一地有穩定的收入來源，就有資格辦理暫住（或寄住）證或常住證，并依法享受當地居民應享受的權利和應承擔的義務。新戶籍制度的建立，可以采取漸進的方式，先在小城鎮和小城市逐步取消劃分農業戶口和非農業戶口的二元戶籍制度，實現以居住地確立市民身份，使戶籍登記能夠準確反映公民的居住和身份狀況。在戶口遷移上，可規定，凡在小城鎮和小城市有合法固定的住所（包括租賃住所）、合法穩定的職業（包括臨時職業）或生活來源的公民，均可申請在小城鎮和小城市落戶。在不同類型的地區探索不同的戶籍制度改革辦法，縣級市以下（含縣級市）和小城市：戶口完全放開，實現“市內或縣內統一戶口制”，取消農業戶口和非農業戶口的區別，允許本市或本縣范圍內的城鄉戶口自由流動。大中城市：戶口逐步放開，在過渡期可適當設置農民進城的“門檻”（限于人口素質），控制人口流量和流速。個別特大城市：在尚未完成戶籍改革之前，可以實行“一城兩制”。原有戶口繼續有效，逐步改革；新增戶口實現新制，即“新人新辦法，老人老辦法”。對于新興城鎮和舊城新區，凡是從農村產生的新興城鎮一律實行新的戶籍制度；對舊城的衛星鎮和開發區也實行新的戶籍制度；建議在現有大中城市城郊建立實行新戶籍制度的“農民特區”或“新市民城”，給農民以穩定的城市空間，將像北京“浙江村”這樣的特殊社區和群體變成穩定的新社區和新市民。形成以《中華人民共和國戶籍法》為基礎的較為科學、完備的戶籍管理法規體系。

科學推進土地流轉

目前和今后一段時間比較現實的選擇是：把所有權和使用權分開，以法律形式確認農民對土地的永久使用權，并允許這種使用權轉讓、出租和繼承。根據國際經驗，從長遠看還是要進一步賦予農民土地部分所有權（即受適當限制的所有權），允許交換、入股、招標、拍賣等方案。

土地制度改革的目標維護農民的土地權益，調動農民的積極性；明晰土地產權，明確國家、集體和農民在土地上的責、權、利關系；形成有利于農業生產力發展的經營主體；形成真正的、有序的土地市場，促進土地的合理流轉，提高土地配置效率；使國家對土地的宏觀調控建立在兼顧土地稀缺性和市場機制的基礎上；為農村剩余勞動力的大規模轉移解除土地方面的障礙；促進土地的集約規模經營，為農業現代化創造條件；合理解決城鎮化的土地占用和置換問題，解決農民進城的土地置換和原始資本積累問題，促進農村人口城市化以及土地分配不公和土地頻繁調整所帶來的一系列問題等。

農民如何分享部分土地所有權。農民對自己的土地股權有權自由處置，可以賣出，可以轉讓，可以出租，可以抵押，可以繼承，也可以買進別人的土地股份。農民可獲得土地出租后的租金收入（這是所有者權益的體現，土地國有情況下，地租歸國家所有；土地集體所有情況下，地租歸集體所有），當然，租金收入不是直接獲得，而是從集體經濟組織那里根據其所占股份大小獲得，這實際上是農民獲得的土地資產收益，農民己不僅僅是一個單純的土地經營使用者了。農民作為股權所有者可組成土地股東大會，成為股東大會的成員，行使土地所有者權力，有權監督土地所有權的管理、地租的分配，并選擇土地經營者。

福利保障統籌銜接

城鄉社會保障制度的長遠目標模式應該是高度統一、社會化、法制化的現代社會保障制度。如何建立一種既符合社會保障制度發展趨勢，又適合當前國情的、過渡性的、能夠使城鄉社會保障有機銜接的“三層次”社會保障模式。

“三層次”社會保障模式由“全民基本保障”、“單位補充保障”、“個人附加保障”三個層次組成。建立覆蓋全國城鄉的統一的法定的全民基本保障，它保障的是全體公民在生命波折期最基本的生活需要，主要是公民老年最基本的生活保障、城鄉疾病預防和基本衛生保健等等。

建立覆蓋全體公民的社會保障個人賬戶，賬戶的號碼與每個人的居民身份證號碼相同，即個人社會保障號碼與居民身份證號碼相統一。公民無論到國內任何地方工作，都可以按規定由雇主和自己向個人賬戶注入當時工資一定比例的社會保障費，并可按規定程序和條件領取社會保障金。所有單位，包括企業（國有、集體、私營、聯營、股份制、外商投資、鄉鎮企業等）、事業單位、政府機關及其它經濟單位，雇傭勞動力（各類職工，包括農民工）超過一定期限后，雇主和職工個人必須向當地的社會保障管理部門繳納國家規定的、占職工工資一定比例的社會保障費，社會保障管理部門再按一定比例把繳款分注職工個人賬戶和地區統籌賬戶。對于自由職業者、自營業者，因為沒有雇主為其個人賬戶注入資金，所以他們的單位補充保障主要是由自己向賬戶繳納，同時，政府給予較小比例的補貼。他們也可以選擇采用個人附加保障的形式，比如購買商業保險等。對于從事種植養殖業的農民，也沒有雇主為其賬戶注入資金，他們的社會保障應該按健康保障、養老保障和其它保障（社會救助、優撫安置和社會福利）三大塊切開，養老保障和其它保障由全民基本保障與單位補充保障覆蓋。

開征的社會保障稅。取之于民，用之于民，全國統籌，專款專用。在單位補充保障中，如果農民受雇于人，按照勞動合同法，雇主必須按雇工工資的法定比例向社會保障管理機構繳納社會單位補充保障費，社會保障管理機構按一定的比例把繳來的資金分別記入雇工的個人賬戶和社會統籌賬戶，與城市的養老單位補充保障系統一樣，在農民年老時，社會保障機構按農民個人賬戶中的貢獻發放養老金。在個人附加保障中，農民可以以參加商業養老保險的形式或個人儲蓄的形式獲得個人附加保障。

總之，建立公平自由的勞動就業制度，改革現有的戶籍制度，創新有利于土地流轉的土地制度，建立城鄉銜接的福利保障制度，促進農村勞動力轉移。

作者簡介：

焦勁松，綏化學院經濟管理學院講師，新生代農業經濟專家，其研究方向涉獵城鄉、農業、資本等領域。

陳江，綏化學院經濟管理學院副教授，以對農業經濟、區域經濟的研究著稱。