光緒朝奏折制度考察

臧廷秋 周 彥

［摘要］光緒朝在晚清社會是一個重要的階段。在折件內容方面，該朝的一些規定在以往各朝的基礎上又得以強化與提升，進而完善奏折制度。光緒朝折件內容，據《清德宗實錄》可見，有一定的變化特點，種變化必然與光緒朝政治需要相一致。光緒朝奏折使用者大體范圍定型于前朝。在光緒朝折件處理過程中，執政者很特殊，除了無實權的光緒帝之外，還有垂簾聽政的皇太后，所以存在皇帝與皇太后批閱奏折兩種形式。光緒朝不僅在折件內容、進折人員、折子批閱方面出臺一些相關規定，還有對折件親筆書寫、避諱、書寫格式、稱謂、封裝、奏折附件、奏折折底、密折等內容要求。在奏折一些其他規定中，可以看到朝廷對官員奏折各方面表現得十分細致，一旦發現錯誤，都會給予嚴厲的懲罰，隨之也有相應的規定出現。此朝奏折制度具有沿襲性、加強性、完善性的特點。光緒朝奏折制度規定日益嚴密，這就使奏折成為“繁文縟節”似的章程，其必然影響到政務信息處理的迅捷，其后果也可想而知。

［關鍵詞］光緒朝； 奏折制度； 政務信息； 規定； 折件

［中圖分類號］K25 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０2 — ００８８ — ０2

清代奏折制度系奏折運行方面的一系列有關規定，即大致包括進折人員、奏折書寫、封裝、遞送、保存等內容要求。它屬于清廷文書管理系統一項內容，幾與該朝政治生命相始終。清朝奏折在政務活動中發揮著不同于題奏本章的功能，此種功用在各個方面都有所體現，如糧價、雨雪天氣、官員任用監察、軍事處理、邊疆民族、外邦，等等。其作用之所以能夠充分發揮乃是得益于奏折制度的建設。因此，對清代奏折制度的研究，我們可以更深入地了解歷史上這一政權的政治制度文化思想、內容、執行等情況，其意義不言而喻是重大的。

有關清代奏折制度研究方面，主要是臺灣莊吉發先生《清代奏折制度》（故宮叢刊，臺北故宮博物院，1979年版）、楊啟樵先生《雍正帝及其密折制度研究》（上海古籍出版社，2003年8月版）、白新良先生《清代中樞決策研究》（遼寧人民出版社，2002年5月版）及其《乾隆朝奏折制度探析》（《南開大學學報（哲學社會科學版）》1999年第4期）等。學者們比較詳細探索整個清代奏折制度，或是集中于康熙、雍正、乾隆三朝奏折制度研究，而未深入展現光緒朝奏折制度的具體內容，及對其挖掘探研，以至于對其研究薄弱：此朝奏折制度有哪些規定？這些規定有何特點？其為何出臺及產生何種效果？凡此種種問題都語焉不詳。況且，光緒朝在晚清社會是一個重要的階段，它關乎國家的變動，社會的走向，文化的革命等十分重要的問題。所以，有鑒于此，很必要對涉及該朝局的奏折制度進行關注。為此，筆者依據光緒朝史料價值頗高的官方《清實錄》，從折件內容、進折人員與折子批閱、奏折其他一些規定三個方面予以考察，以便明晰光緒朝奏折制度具體情形，從而推動清代奏折制度及其相關的研究。

一、折件內容

奏折制度在康熙朝雖屬草創階段，但在折件內容上，康熙帝特別強調使用者一定要據實奏聞，雍乾以下各朝皇帝仍然遵循此項要求，使折件內容真實性大大加強，從而將其制度化。這種制度越往后越日益完善，在光緒朝全面展現。

光緒朝定制，如有奏請，“中外臣工及在籍大員，或自行具摺，或呈請代奏，均可據實直陳”。〔1〕（第53冊，卷105，p554）可實際情形，奏折內容的真實性大打折扣。如光緒十年十一月壬寅，“諭內閣：御史劉恩溥奏錄用廢員殊恩不宜濫施一摺。……該御史輕信傳聞，隱約其詞，妄生揣測，以一己臆度之見，干預朝廷用舍之權。所奏殊屬紕謬，原摺著即擲還。”〔2〕(第54冊，卷197，p795)光緒十二年三月甲辰，“浙江巡撫劉秉璋奏：旗兵加餉，請從緩議。得旨：……至欲另籌安插疏通，輕議更張，尤屬非是。原摺著即擲還。”〔3〕(第55冊，卷225，p39)光緒十五年正月丁卯，“欽奉慈禧端佑康頤昭豫莊誠皇太后懿旨：御史屠仁守奏歸政屆期直抒管見一摺。……該御史此奏既與前旨顯然相背，且開后世妄測訾議之端，所見甚屬乖謬，此事關系甚大。若不予以懲處，無以為逞臆妄言、紊亂成法者戒。屠仁守著開去御史，交部議處，原摺著擲還。”〔4〕(第55冊，卷265，p546—547)如此傳聞、輕議更張或者妄測訾議等虛妄內容折件往往不接受而被擲還，采取這種手段來表明朝廷的一個態度：官員在奏折中所寫的內容必須真實。

官員上奏折稟報內容大多數都是自定的，其隨意性遠非題本可比，但有時朝廷也命令官員上奏一些具體內容。如光緒二十四年四月己酉，“又諭：嗣后在廷臣工，仰蒙慈禧端佑康頤昭豫莊誠壽恭欽獻崇熙皇太后賞項，……各省將軍、都統、督、撫、提督等官，亦一體具摺奏謝。”〔5〕(第57冊，卷418，p484)再有，光緒朝后期電報使用越來越頻繁，有一些內容不便于發電，而令官員使用折子陳奏。如光緒三十年八月庚戌，“又諭：電陳事件，自當簡要。近來各省電奏，多冗敘繁文，直與具摺無異，殊屬繁瑣。著外務部傳知各省，嗣后各省來電，務當簡明。如有必須縷述者，仍可另摺陳奏。其尋常請假請獎恤等事，均用摺奏，毋庸發電。”〔6〕(第59冊，卷534，p110—111)這些朝廷所指令奏報的事情，官員如果違背必受查處申飭，甚至其折子被退回。

從上述史料記載可知，在折件內容方面，光緒朝的一些規定在以往各朝的基礎上又得以強化與提升，進而完善奏折制度。這一個態勢也是促使光緒二十七年奏折取代題本成為官員奏事的唯一文書的一個因素。

光緒朝折件內容，據《清德宗實錄》可見，有一定的變化特點。初期（同治十三年至光緒十年）折件內容呈現出多寡不一的特點。“議敘、議恤、革職、旌表”的內容繁多。等而次之是“官員建祠、民生中的蠲免緩、遣祭、國際交往”之類的內容。中期（十一年至二十年）奏折內容涉及比較廣泛，沒有彼多此少的現象。晚期（二十一年至三十四年）個別人員或機構進折件數量多，使得其所奏的內容增多。這時期進折多的人員和機構有總理衙門、湖南巡撫、御史、黑龍江將軍等。當然，此朝奏折內容的這種變化特點與該朝實錄編纂取舍有莫大的關聯，但卻在一定程度上反映了折件內容變化的起伏走向。“奏折作為皇帝獨裁統治的一種工具，它是在一定的社會背景下適應當時的政治需要而產生的。”〔7〕(p194)因此，這種變化必然與光緒朝政治需要相一致。

二、進折人員與折子批閱

光緒朝進折人員情形如何？《清德宗實錄》中雖收錄的僅是部分人員奏折，仍可“一窺全豹”，從這些進折人員看，全國各地都有，不偏不倚，甚是均衡。主要有中央宗室人員、大學士、各部門及其人員；地方總督、巡撫、按察使、學政；將軍、都統、副都統、提督、總兵、總管、幫辦、辦事大臣以及其他人員等。清代奏折使用范圍有一個漸進擴大的過程。康熙時期，先“局限于皇室戚屬、內務府和異姓王公”，繼而推及“地方督撫、將軍”，又推及“內而八旗武職及中央低職官員，外而各省提督、總兵”。〔8〕(p307)雍乾兩朝又將這個范圍進一步擴充，迨至光緒朝就頗為寬廣。

光緒朝奏折使用者大體范圍定型于前朝。該朝折子批閱總的情形也是如此，即折件處理除了一些奏折無法定奪而留中之外，一般有兩種情形：一種是奏折上達皇帝批示通過后，下發有關部門或個人的直接處理；另一種是奏折送達皇帝未通過而需要審議具奏的未直接處理。

直接處理的奏折又有兩種情形。一種情況就是把奏折下發到有關部門知悉辦理。如光緒十八年七月甲辰，“又諭：御史慶祥奏棍徒聚眾不法，請飭嚴懲一摺。著步軍統領衙門、順天府、五城御史，按照原摺所指，將棍徒奎昌等七名一體嚴拏，務獲懲辦。”〔9〕(第56冊，卷314，p79)另外一種就是把奏折抄寫下發到各有關人員閱看或轉成諭令下達。如光緒元年正月甲寅，“諭軍機大臣等：曾璧光奏餉項支絀，請飭催專協各餉一摺。……著戶部迅速另撥俾濟急需。將此由五百里諭知李宗義、李瀚章、李鶴年、英翰、劉坤一、丁寶楨、吳元炳、王凱泰、楊昌浚、翁同爵、張兆棟，并傳諭劉秉璋知之。”〔10〕(第52冊，卷3，p110—111)原折傳抄下發時，有的是部分摘抄或全部抄寫，這主要是根據需要情況來裁定。

未直接處理的一些折件要交給負責部門、相關人員議奏。此種情形雖然非常多，但還是有跡可尋。總的來說，議折形式分為部門議奏、人員具奏、部門與人員結合議奏。部門議奏有單獨議奏和兩個部門以上合議兩種形式。如單獨議奏的有，光緒十年十二月壬申，“諭軍機大臣等：御史汪鑒奏請申明禮制以順人情一摺。著禮部議奏。”〔11〕(第54冊，卷199，p823)兩個部門以上合議的有，光緒三年十月丙戌，“諭內閣：給事中李宏謨奏籌贍宗室以培根本一摺。著宗人府、戶部會議具奏。”〔12〕(第52冊，卷59，p813)光緒二十五年十二月辛卯，“又諭：本日許景澄等奏盧漢、津盧兩路并達馬家堡糜費損礙一摺。所奏甚是。著總理各國事務衙門會同鐵路總局妥議具奏。……”〔13〕(第57冊，卷457，p1020—1021)人員具奏的，如光緒六年三月壬申，“又諭：都察院奏代遞道員盛康密陳防務一摺。所陳各條，有無可采，著李鴻章、劉坤一、吳元炳酌度具奏。……”〔14〕(第53冊，卷111，p621)部門與人員結合議奏的，如光緒元年七月戊午，“諭內閣：崇實奏遵旨變通奉天吏治章程一摺。著軍機大臣、六部、九卿會議具奏。”〔15〕(第52冊，卷14，p249)光緒二十二年九月戊午，“又諭：本日候補四品京堂盛宣懷奏條陳自強大計暨設立達成館，并開設銀行各摺片。著軍機大臣、總理衙門、戶部妥議具奏。”〔16〕(第57冊，卷395，p164)

在光緒朝折件處理過程中，執政者很特殊，除了無實權的光緒帝之外，還有垂簾聽政的皇太后，所以存在皇帝與皇太后批閱奏折兩種形式。這顯然與康雍乾三帝乾綱獨斷的批閱折件情形不可同日而語；在批閱水平上，也是無法和此三位帝王相比肩。

三、折件其他一些規定

光緒朝除了對折件內容、折件人員、折件處理方面有一些規定外，還在奏折的書寫、封裝、赍送、存儲等方面都有明確的要求。這方面規范非常眾多，我們不厭其煩地羅列展示一下。

奏折書寫方面的有：奏折中未抬字的，如光緒三年九月壬申，“諭內閣：御史世泰奏修墊橋道，請嚴禁浮銷一摺。……該御史摺內山陵等字樣，均未擡寫，著交部議處。”〔17〕(第52冊，卷58，p798—799)漏寫的，如光緒二十九年正月庚辰，“又諭：俞廉三奏報解湖南本年頭批京餉一摺。摺內漏寫銜名，實屬異常疏忽，著傳旨申飭。”〔18〕(第58冊，卷511，p751)誤錯寫的有，光緒二十四年五月辛巳，“又諭：御史攀桂奏遵旨明白回奏一摺。該御史于奏事摺件,竟將姓名誤書,實屬疏忽。攀桂著交部議處。……”〔19〕(第57冊，卷420，p511)用語不當的有，光緒四年二月壬寅，“出使英國大臣郭嵩燾奏：禮部議駁明儒王夫之從祀文廟，請飭部存案，以俟論定。得旨：……語多失當，殊屬非是。原摺著擲還。”〔20〕(第53冊，卷68，p52)清漢字使用，如同治十三年十二月庚辰，“又諭：嗣后京外各衙門，遇有清字奏事摺件，均用清漢合璧式樣。”〔21〕(第52冊，卷1，p83)名號的，如光緒四年三月辛酉，“諭內閣：崇厚等奏遵查革員章魁升即系魁升，自請議處一摺。……嗣后滿洲蒙古員名，不得添寫漢姓，以符定制。”〔22〕(第53冊，卷69，p77)列銜的有，光緒四年二月乙酉，“又諭：穆騰阿、海英奏遵查副都統未經列銜，據實覆奏一摺。……既未列銜，又不單銜具奏，殊屬不合。富升著交部察議。”〔23〕(第53冊，卷67，p27—28)為此，對列銜進行一些規定，如光緒十年六月乙未，“又諭：……其覆奏摺內，無論聯銜單銜，具奏各員，均不得一字漏洩。儻外閑或有傳播，甚至傳鈔，一經查出，定惟與議之員是問，決不寬貸。”〔24〕(第54冊，卷188，p632—633)光緒二十年二月甲寅，“又諭：內務府近來具奏事件，摺尾銜名，未將所得降留處分書寫。嗣后該衙門每遇奏事，著將處分書于銜名之上。”〔25〕(第56冊，卷334，p293)用折不對的有，如光緒二十年正月壬辰，“諭內閣：熙敬昨日具奏謝恩，未用黃摺，殊屬非是。熙敬著交部議處。”〔26〕(第56冊，卷332，p276)用印不對的有，光緒二十六年二月壬午，“諭軍機大臣等：本日廣西右江鎮總兵李永芳具奏到任謝恩摺件，蓋用關防，殊屬不合，著交部察議。”〔27〕(第58冊，卷459，p24)

遞送折的有，如光緒十二年十二月庚申，“又諭：嗣后各部院衙門，除年終照例具奏事件外，其余應奏摺件，著于直日外多分次數，加班呈遞。每次摺片，不得過多，以便詳細披閱。”〔28〕(第55冊，卷236，p177)有時朝廷也不準許某些人員呈遞折件，如光緒二十七年十月丙申，“諭內閣：本日已革布政使王廉呈遞安摺，殊屬冒昧。嗣后革職人員，均著不準呈遞摺件，以肅體制。”〔29〕(第58冊，卷488，p450)如果是朝廷指令官員負責處理重要事情，一般都允許其專折言事，即該折僅奏報此事，并直達御前。如光緒五年正月庚戌，“大學士陜甘總督左宗棠奏：楊昌浚可否專摺奏事。得旨：楊昌浚著查照劉典成案，專摺奏事。”〔30〕(第53冊，卷85，p296)不允許專折奏事的就由別的官員代奏。如光緒二十七年正月甲午，調補山西巡撫岑春火滟宣“又奏：留陜總兵蔡標召募新軍，仰懇準其專摺奏事。得旨：蔡標現駐西安，毋庸專摺奏事。遇有要件，仍由端方代奏。”〔31〕(第58冊，卷479，p323)

存儲刊發折件的有，光緒十四年十二月丁酉，“諭內閣：翰林院侍講崔國因奏親政伊邇，謹獻芻蕘一摺。所陳典學、用人、崇儉三端，語多可采。著將原摺鈔交毓慶宮，用備省覽。”〔32〕(第55冊，卷263，p529)光緒二十年三月壬辰，“諭內閣：向來各直省將軍、督撫等所奉朱批摺件，均應按年恭繳。乃近年以來，各省多有遺漏未繳之件。其繳進省分，有自行奏繳者，有咨由軍機處或奏事處呈繳者，辦法亦參差不一。著通諭各該將軍、督撫、提鎮等：嗣后所奉硃筆等件，統行咨交軍機處，于年終匯繳，以歸畫一。其從前遺漏未繳之件，均著一律補繳。”〔33〕(第56冊，卷336，p317—318)光緒三十一年三月乙未，御史黃昌年“尋奏：嗣后具奏摺件，除事關慎密，及照例核覆之件，毋庸鈔送外。所有創改章程，及議定事件，均請于奉旨后，咨送政務處，陸續發刊，以廣傳布。”帝曰：“從之。”〔34〕(第59冊，卷543，p219)

上述繁多的規定，只是光緒朝奏折制度的冰山一角。此外，還有對折件親筆書寫、避諱、書寫格式、稱謂、封裝、奏折附件、奏折折底、密折等內容要求。在奏折一些其他規定中，我們看到朝廷對官員奏折各方面表現得十分細致，一旦發現錯誤，都會給予嚴厲的懲罰，隨之也有相應的規定出現。其目的為何？奏折是官方文書，是具有極強的政治性，光緒朝對此要求極為嚴格，其規范程度頗高，這也是借奏折文書加強官員管理，以便朝廷政令通暢。然則，這終究是朝廷的一廂情愿，據《清德宗實錄》所載，光緒五年以后奏折中違規現象日漸增多，這又不能不說明官員面對奏折之時，即便懷著如臨深淵、如履薄冰的心理，在舉手投足之間還會觸犯奏折規則，倘若是寫得熟練的人，也無以避免。

通過對光緒朝奏折制度的浮光掠影似考察，我們不難發現，它具有沿襲性、加強性、完善性的特點。這種沿襲性一如既往保持前幾代的奏折制度整體框架內容，幾無改弦更張之舉，此特點最為突出；加強性是在前幾朝的一些規定基點上進行深入，以使其中薄弱環節更加穩固；完善性是針對原有奏折制度內容的缺失與漏洞給以補充，從而健全奏折制度。另外，我們也看到該朝奏折制度的貫徹性、執行性或落實性，都十分突出，這既與清朝乃至歷史上其他王朝中言多行少的一些制度相比顯得格外耀眼，又是清王朝“務實精神”一面的反映體現。

光緒朝奏折制度規定日益嚴密，這就使奏折成為“繁文縟節”似的章程，其必然影響到政務信息處理的迅捷，其后果也可想而知。光緒朝雖是一個大動蕩時代，而奏折制度竟然“毫發無損”。即使后期多數官員使用電報匯報事務，朝廷依然不舍棄奏折，讓其源源不斷地輸送信息。朝廷中樞決策者、全國各地官員們都蟄居在這張“天網恢恢”的奏折制度里，沉睡不醒。

〔參考文獻〕

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〔3〕 白新良. 康熙朝進折人員考略〔C〕//清史考辨，北京：人民出版社，2006.

〔責任編輯：馮延臣〕