國外賬戶管理的做法對我國的啟示

仇建軍

［摘要］銀行結算賬戶是集中反映整個社會資金活動的基礎，有效的賬戶管理工作是維護地區金融穩定的“防火墻”，可以從源頭上控制非法金融活動，穩定金融秩序。加強銀行結算賬戶管理對維護金融經濟秩序，保證金融安全，維護用戶利益都起著至關重要的作用。借鑒國外賬戶管理的先進經驗和做法，以法律形式明確規定存款人在賬戶開立、使用中應擔負的責任、義務，賦予人民銀行和商業銀行相應的限制權利和措施，提高行政執法效率，進一步規范結算賬戶的開立和使用。對于完善我國的賬戶管理制度，提高對賬戶的管理效率，促進人民銀行履職具有重要意義。

［關鍵詞］管理；責權；約束；法律；監管

［中圖分類號］F83 ［文獻標識碼］ B ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０2 — ０190 — ０2

銀行結算賬戶是集中反映整個社會資金活動的基礎，有效的賬戶管理工作是維護地區金融穩定的“防火墻”，可以從源頭上控制非法金融活動，穩定金融秩序。借鑒國外賬戶管理的先進經驗和做法，對于完善我國的賬戶管理制度，提高對賬戶的管理效率，促進人民銀行履職具有重要意義。

一、我國的賬戶管理現狀及問題

近年來，我國的賬戶管理工作在不斷進步，但與社會和經濟發展的需要比起來，還存在一些值得注意改進的問題。

（一）我國的賬戶管理立法層次低、銜接差，缺乏權威性

《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《人民幣銀行結算賬戶管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）是我國賬戶管理的主要依據，均屬人民銀行部門規章，法律層級低，與其它法律法規銜接差，不利于制度執行。如：《辦法》第57、65條規定：存款人使用結算賬戶違規支現的，由中國人民銀行對其予以處罰；而國務院頒布的《現金管理暫行條例》第20條規定：開戶人有違規支現行為，開戶銀行有權根據情節輕重給予警告或罰款，這就出現處罰主體沖突的問題。此外，監管職能分設后，人民銀行的諸多監管權限被分離。《辦法》中“給予銀行高管紀律處分、責令銀行停業整頓、吊銷經營金融業務許可證”等監管措施是人民銀行無法執行的條款，表明現行規定已明顯滯后，導致人民銀行的管理權威受到很大影響。

（二）管理體系不完善，分類設計較復雜

從外部看，人民銀行未能與工商、稅務、質檢、司法等部門進行資源共享，多部門合力管理有待于加強；從內部看，賬戶管理系統與行內征信、反洗錢等系統整合的力度不夠，現有的信息資源也未能有效利用。加之當前的賬戶分類模式非常復雜，加大了管理難度。以單位銀行結算賬戶為例，按用途分，單位銀行結算賬戶被分為基本戶、一般戶、專用戶、臨時戶四類；按是否需人民銀行核準，分為核準類和備案類；專用戶根據核算資金性質分為基本建設資金、更新改造資金等15類賬戶，而且又分為可以取現、不得取現和經人民銀行審批后可以取現等類型；臨時戶又分為臨時機構臨時存款賬戶、非臨時機構臨時存款賬戶等類型。在實際工作中，各類賬戶其實很難發揮其應有的功能，往往出現“基本戶多頭、專用戶不專、臨時戶永久、一般戶不一般”等情況。

（三）人民銀行責權不一致，監管職能弱化

《辦法》第10、57、58條規定，人民銀行是賬戶管理的監管部門，負責監督、檢查賬戶的開立和使用，對存款人、銀行的違規行為予以處罰。但監管職能分設后，人民銀行承擔的賬戶監管職責與擁有的監管權限不一致，“責任大、權力小”，對存款人和銀行的一些違規行為難以約束，監管職能呈逐漸弱化的趨勢。日常工作中，人民銀行側重于為金融機構提供賬戶服務，大部分賬戶監管是通過審查開戶資料合規性進行的，工作任務重，監督效果差。又由于相關罰則缺乏可操作性，有限的現場檢查也缺乏懲戒力度。賬戶監管職能的弱化，使人民銀行很難嚴守“賬戶關”，削弱了“維護地區金融穩定”的履職能力。

（四）客戶身份識別制度寬松，商業銀行核查力度不足

在我國，不論開立個人結算賬戶還是單位結算賬戶，所需的證明文件明顯要少于國外。比如，開立個人結算賬戶，僅需要提供居民身份證，無需提供戶口簿、駕駛證等證明文件；開立單位結算賬戶，也不需提供公司章程、信用報告及會計師簽署的開戶文件等資料。日常業務處理過程中，商業銀行只通過內網的“聯網核查公民身份信息系統”對居民身份證進行核查，缺乏通過互聯網對工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證等其它證明文件的核查環節。這類證件是開戶單位的“身份證”，不嚴格審核容易產生虛假戶。

（五）對存款人開立和使用賬戶的約束性小

現有制度對存款人在開立和使用賬戶時需要承擔的責任和義務缺乏約束。一是人民銀行不直接與存款人接觸，無法準確獲取相關違規信息。二是商業銀行缺乏動力對存款人的違規行為進行反映和報告。三是相關依據未對存款人大額現金支取、賬戶對賬、賬戶年檢等方面做出規定，造成開銷戶頻繁、對賬不配合、年檢工作難以開展等問題。因此，如果存款人利用銀行結算賬戶進行欺詐、偷逃稅款、洗錢等違法行為，也很難通過“賬戶途徑”進行預防和打擊。

二、國外賬戶管理做法及經驗

國外在賬戶管理方面有很多好的經驗和做法值得我們學習借鑒。其中比較主要的有：

（一）賬戶管理立法層次高，與其它金融法規銜接好

澳大利亞：賬戶管理的規定散見于《金融交易報告法》、《犯罪收益法》、《刑事事務相互協助法》等相關法律之中，沒有專門制定賬戶管理法規。整個法律體系比較完善, 涉及賬戶管理的相關立法層次很高,與其它金融法規不存在沖突問題。

日本：賬戶管理主要法律依據為《日本銀行條例》、《日本銀行法》、《日本銀行關于活期存款賬戶交易或貸款交易對象選定標準》以及《本人確認法》等相關法規，也多以“法”的形式確立賬戶管理的法律地位。

（二）賬戶管理體系完整，銀行賬戶分類簡單

美國：對所開立銀行賬戶有完整的記錄和管理系統，而且都有條件向工商、稅務、環保、司法等部門進行信息查詢及反饋，查詢過程方便快捷，構成了比較完整的銀行賬戶管理體系。

澳大利亞：對銀行賬戶的種類和性質沒有人為規定，對存款人開立銀行賬戶的數量也不作任何限制，完全由商業銀行自主規范，且銀行賬戶主要分為結算戶、投資戶、存折戶三種。

英國：銀行賬戶種類分活期存款賬戶（Current account）和定期存款賬戶（Saving account）。活期存款賬戶存款利率低，可開支票或提現金；定期存款賬戶一般有最低存款額等限定條款。

（三）中央銀行具有較強的賬戶監管權威，不參與具體事務性工作

美國、澳大利亞、英國：中央銀行是賬戶監管的重要監管部門，具有較強的賬戶監管權威。銀行賬戶沒有統一的系統進行管理，中央銀行不參與賬戶開立等具體事務性工作。商業銀行負責審核賬戶的開立、使用等具體工作，中央銀行則重點監管商業銀行的賬戶管理行為及賬戶交易報告制度的執行等情況。

日本：中央銀行通過民事合同(協議)方式確立對擁有和使用中央銀行賬戶的金融機構進行現場檢查和非現場監測權，能夠隨時掌握金融機構在金融穩定和風險管理方面的情況，及時做出反映。

（四）客戶身份識別制度嚴密，能有效遏制虛假開戶行為

澳大利亞：商業銀行識別客戶身份均實行“100分檢查制度”。具體做法是：存款人提供的身份證明文件分為主要文件和次要文件。主要文件為70分，可提供出生證明、國際旅行證件、居民身份證之一；次要文件按文件性質進行評分，駕駛執照為40分，工作單位證明為35分，信用卡為25分等；主要文件得分與次要文件得分之和，為存款人的總得分。當存款人總得分達到100分時，商業銀行準予其開立賬戶；當未達到100分時，商業銀行只能給存款人開立“可存不可取”的限制性賬戶；如果存款人在開戶12個月內仍達不到100分，商業銀行必須依法撤銷該賬戶。所以，存款人開戶時提供的身份證明文件越多，其得分就越高，開立賬戶也就越容易。這大大增加了不法分子偽造身份證明文件的難度，能有效遏制開立“虛假戶”的現象。

（五）通過法律形式嚴格規定存款人開立和使用賬戶的責任和義務

澳大利亞：法律規定，對存款人以假名開戶或者經營賬戶的，以犯罪論處。個人犯罪的，依法處以5千澳元以下罰金或者兩年以下監禁，或者兩刑并處；法人犯罪的，處5萬澳元以下罰金。

三、對我國的啟示

國外的一些先進做法對我們的啟示是多方面的，參考他們的主要經驗，我們可以從以下幾個方面改進和加強我國的賬戶管理工作。

（一）建立完善有關賬戶管理的法規

建議借鑒國外“從法律上”重視賬戶管理工作的做法，重新整合現有的管理辦法、實施細則、各類補充規定等依據，出臺《賬戶管理法》，以維護賬戶管理工作的權威。

（二）健全賬戶管理體系，提高管理效率

一是應推進賬戶管理系統與工商、稅務、質檢、司法等部門信息系統的外部聯網工作，建立各部門的信息查詢與反饋機制，形成管理合力。二是應盡快實現賬戶與征信、反洗錢等系統的內部聯網，將賬戶信息、信用報告、大額交易記錄等資源進行整合，豐富各系統數據，提高管理效率。三是建議簡化賬戶分類，提高管理效率。建議取消單位結算賬戶中的臨時戶和一般戶，將二者統一納入專用戶進行管理；取消人民銀行對專用戶支現的審批，賬戶是否準許提現由金融機構依法自主掌握；將基本戶交由商業銀行自主依法核準，人民銀行保留對該類賬戶的現場檢查權；人民銀行只對核準類專用戶進行核準。

（三）強化人民銀行對賬戶的監管職能，“服務”與“管理”并重

建議借鑒國外中央銀行具有較強賬戶監管權威的做法，將人民銀行賬戶管理的工作重心由“服務”轉移到“服務與管理并重”上來。將人民銀行從具體的事務工作中“解放”出來，加強人民銀行對金融機構執行制度情況的查處力度，完善處罰標準，提高監督檢查水平，扭轉賬戶管理囿于“表面審核”的局面。

（四）完善客戶身份識別方法，真正實現“了解你的客戶”這一原則

建議借鑒澳大利亞“100分檢查”制度及中國臺灣、中國香港采用的客戶身份識別方法，通過法律規定，建立更加嚴格的、各家商業銀行共同遵守的客戶身份識別制度，增加客戶身份識別手段和措施，提高對虛假開戶文件的識別能力，使商業銀行真正實現“了解你的客戶”這一原則，有效防范不法分子利用“虛假戶”從事違法犯罪活動。

（五）嚴格規定存款人的責任和義務，規范結算賬戶的開立和使用

建議以法律形式明確規定存款人在賬戶開立、使用中應擔負的責任、義務，賦予人民銀行和商業銀行相應的限制權利和措施，加大存款人違規成本，提高行政執法效率，進一步規范結算賬戶的開立和使用。

總之，加強銀行結算賬戶管理對維護金融經濟秩序，保證金融安全，維護用戶利益都起著至關重要的作用，我們借鑒國外賬戶管理的先進經驗和做法，以法律形式明確規定存款人在賬戶開立、使用中應擔負的責任、義務，賦予人民銀行和商業銀行相應的限制權利和措施，提高行政執法效率，進一步規范結算賬戶的開立和使用，有利于完善我國的賬戶管理制度，更好的為社會與經濟發展服務。

〔責任編輯：馮延臣〕