地方政府自行發債:機遇與挑戰

梁朋

雖然從財政部印發的試點方法看，此次試點自行發債離地方政府真正“自主”發行地方債還有些距離，但是，允許部分試點省市地方政府自行發債，這一具有“破冰”性質的舉措還是具有十分重大的意義和廣泛的影響

不久前，經國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。雖然從財政部印發的試點方法看，此次試點自行發債離地方政府真正“自主”發行地方債還有些距離，例如，按照試點方法的規定，試點省（市）發債必須在國務院批準的發債規模限額內，試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息，而且必須在規定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。但是，允許部分試點省市地方政府自行發債，這一具有“破冰”性質的舉措還是具有十分重大的意義和廣泛的影響，對理順中央和地方財政關系，規范我國地方政府債務制度，推進和完善信用體系建設，構建責任政府和陽光政府都具有重要的積極作用。

允許地方政府自行發債具有

多方面的積極意義

首先，允許地方政府自行發債可以逐步建立起規范的地方政府舉債融資制度。我國現行的預算法第二十八條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”表面上看，我國現行法律規定并未賦予地方政府舉債權，但實際上各級地方政府舉債早已是長期存在的事實，《預算法》的規定早已名存實亡。而各級地方政府在舉債過程中為了繞開法律的規定，大多通過融資平臺公司等變相舉債，或通過政府機構違規提供擔保來獲得債務資金，這使得目前地方政府的舉債融資行為極不規范，舉債融資的渠道和方式眾多而且隱蔽，舉債程序不公開、不透明，從而進一步加大了地方政府性債務監控的難度和風險。因此，與其固守著已成擺設的法律規定，簡單地對地方政府舉債實行“堵”的政策，不如實事求是地施行“開前門、堵后門”的疏導政策，賦予符合條件的地方政府適度舉債權，通過明確規范地方政府舉債的條件、舉債形式和必須履行的程序，把地方政府的舉債行為納入到規范、公開、透明的制度管理中，從而逐步建立起規范的地方政府舉債融資制度。

其次，允許地方政府自行發債可以增強地方自主財力，促進地方經濟和社會的發展。自1994年財稅體制改革之后，中央財政加大了財力的集中度，地方各級政府可自主支配財力減少，造成各級政府之間財力與事權的不匹配，由于財權層層上收，事權層層下放，導致地方政府要干的事越來越多，而財力保障有限，又不能公開發債，因此只好通過“拖欠挪用”，搞隱性負債和不規范融資，導致風險隱蔽而且不斷加大。允許符合條件的地方政府，按照有關法律規定，利用信用原則，以較為合理的成本從社會上吸納資金來滿足地方公共支出需要，可以增強地方政府的自主財力，緩解地方財政資金的供需矛盾，同時又可以促進與地方居民直接相關的公益、公用事業不斷發展。從國內外的經驗看，地方政府性債務如果運用得好，不僅可以彌補地方財力不足，而且投資所形成的優質資產可以為今后一段時期經濟社會的發展增強后勁。在一些經濟發達國家，市政債券還是一種非常有吸引力的融資工具，不僅發揮了財政政策和金融政策的協同優勢，而且增強了地方政府的配置職能，豐富了資本市場的交易品種，成為債券市場的一個重要組成部分。

第三，允許地方政府自行發債有利于完善地方治理結構，建立責任政府和陽光政府。按照各國地方債發行的一般程序，發行地方債首先要由地方立法機構或議會進行審核批準，要通過信用評級機構進行信用評級，要有中央政府的總量控制和指導，此外還有各種媒體的監督，最后還得由投資者進行市場選擇。因此，地方債務的用途、使用、還款來源、程序以及地方政府財政是否規范、公開、透明，地方政府是不是一個負責任的政府、陽光的政府，直接關系到它的舉債能不能得到各方面的認可，能不能在市場上吸引到投資者，這樣通過多方面來約束地方政府的舉債行為，在信息充分披露的條件下，讓市場的力量來決定地方政府的舉債能力。因此，從這個意義上說，允許地方政府自行發債不僅僅是一個事關地方政府融資的問題，而且是推進地方政府治理結構和信用建設，構建責任政府和陽光政府的重要的舉措，也是地方政府向社會和廣大投資者公開展示自己、顯現自身能力和信心的機會。

地方政府走向真正

自主發債還面臨諸多挑戰

此次四省市試點“自行發債”還不是完全意義上的地方債自主發行，而是小范圍的實驗，要實現地方政府債的完全自主發行和推廣，還有很長一段路要走，也面臨著諸多的挑戰，需要進行相關體制和機制的配套完善。

首先，地方政府各級官員應樹立正確的政績觀。客觀上說，這幾年我國地方政府性債務之所以迅速膨脹，一方面是我國很多地方在基礎建設和公共服務設施方面長期處于相對落后的狀態，地方政府官員都希望能“為官一任，造福一方”，盡快加快發展的步伐，改變落后的面貌，在捉襟見肘的地方財政收入制約下，不得不通過大規模舉債來籌集各項建設資金。但另一方面，目前我國對地方官員考核和升遷非常強調政績特別是經濟增長速度，在唯GDP增長論的政績觀的推動下，地方政府往往不顧自身償債能力和負債結構爭相舉債搞建設。而且對地方政府官員來說是，舉債建設是“本屆借債，下屆還錢”，政績是自己的，還債的責任則留給了繼任者。在中國古文字里，“債”同“責”，強調的是借錢、用錢、還錢的責任，因此，如何應盡快建立健全地方政府性債務的監管制度，對地方政府性債務的“借、管、用、還”等情況實施全口徑監管和動態監管，并以此作為地方政府領導經濟績效考核和任期經濟責任的重要內容。因此，要走向真正的地方政府自主發債，必須樹立正確的政績觀，完善地方政府官員的考核制度，防止出現盲目舉債、過度舉債而導致債務膨脹。

其次，在目前地方債存量規模已經偏大的情況下，應建立地方政府債務的規模控制制度，把地方政府債務的規模控制在與經濟增長、財政收入增長以及債務償還能力相適應的水平上。負債本身不可怕，可怕的是負債的規模失去控制，因此實行規模控制是各國管理地方政府性債務較為常用的手段。由于當前我國地方政府性債務規模增長過快，因此今后一段時期對地方政府性債務規模的控制應該從嚴，從舉債的需求和供應等方面實行更為嚴格的控制制度，其一，應嚴格限定地方政府舉債的資格和條件，所有舉債計劃都需經國務院審批，并編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準。其二，建立地方政府性負債的風險評估和預警制度，通過可量化的風險指標來評估和預警地方政府性債務的風險，通過總債務規模、發債規模、負債率等指標的約束把地方政府性債務規模控制在合理、安全的水平線內。其三，對債務資金實行項目化管理約束，嚴控甚至禁止無指定用途的負債和發債。

第三，應建立規范充分的地方政府債務信息公開披露制度。地方政府債面向投資人發行，無論是公開還是私募發行，都必須信守誠信原則和信息披露規則。建立完備的地方財政的信息是一個基礎性的工程，也是一個公開化、透明化的過程。沒有地方財政信息的完全公開或相關信息的披露，投資者就不可能進行風險判斷，就不可能有市場化的完全自主發行。同時要大力健全地方人大和新聞媒體的監督作用，以保證地方發債的透明化和公開化。地方政府財政與債務信息的詳盡、持續、規范披露，是地方政府債完全自主發行的一個必要前提。

第四，應建立地方債償債基金制度。目前地方債規模偏大，一些局部地區嘗債壓力較大，為了維護地方債務的信用，防范債務危機的出現，應通過年度預算安排、財政結余調劑、債務投資收益的劃轉、土地出讓收入、國有資產收益或資產劃轉等途徑，建立起地方債償債基金，專門用于各種地方債務的償還。這樣不僅有利于消除外界對地方政府性債務償還的擔憂，減少對當年地方預算執行的沖擊，也有利于保證地方債務償還資金的穩定來源。

總之，地方政府走向真正自主發債，對我國地方政府治理結構、地方政府財政預算公開透明和信用建設等諸多方面都是一次全新的考驗，而且還需要建立一整套完善的配套制度和法規安排，要走的路還很長、挑戰還很多。

北京應為盡快成為

自主發債城市而努力

首先，北京作為我國的首都，“十二五”期間將努力打造國際活動聚集之都、世界高端企業總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都，向中國特色世界城市邁進。因此，各方面建設和發展的資金投入需求大，需要資金保障的領域更廣、重點更多，特別是許多涉及民生的支出，規模大、剛性強，而政府可調控的資金有限，財政收支平衡的壓力較大。在這種背景下，北京通過努力盡快成為自主發債城市，可以為首都的發展籌集更多的資金，也可以更好地配置和使用好各方面的資源。

其次，目前北京的發展狀況已經基本具備自主發債的條件。北京2010年經濟總量達到1.3萬億元以上，人均地區生產總值達到10000美元以上，地方財政一般預算收入達到2353.9億元。較大的經濟總量，增長態勢良好且穩定的財政收入，為自主發債奠定了良好的基礎。而且目前北京具有較強的債務承受能力，截至2010年末，北京市（市和區縣）兩級政府性債務余額為3745.45億元。全部債務中，政府負有償還責任的債務為3170.83億元，占84.65%；政府擔保債務為279.02億元；其他債務為295.6億元。與北京所擁有的綜合財力相比，地方政府負有償還責任的債務率為61.71%，處于可控范圍內。此外，長期以來北京高度重視地方債務的管理，已經形成了一套行之有效的地方債務管理制度和規范。在債務資金的使用方面，大部分投向于城市基礎設施建設、保障性安居工程、資源能源保障等，在健全首都城市功能,改善環境,促進社會事業發展等方面發揮出重大作用,形成的資產也大多優質可靠。如果北京通過努力能夠盡快實現自主發債，既可以減少目前通過向銀行舉債而導致過大的中間成本，拓寬資金籌集的渠道和來源，還可以進一步對政府債務實行統一歸口、統一計劃，使得管理更規范，風險防范更到位。

最后，我們還應看到，地方政府自行發債不僅僅是一個事關地方政府融資的問題，而且是推進地方政府治理結構和信用建設，構建責任政府和陽光政府的重要的舉措。以地方政府自主發債為契機，可以全面推進地方政府的治理水平和信用體系建設，提高地方政府對經濟、社會的精細化管理水平和協調能力，是建設一個自信、負責、陽光政府的絕佳機會，北京作為首善之區，應更加奮發有為，為盡快成為自主發債城市而努力。

（作者:中央黨校經濟學部宏觀室主任、教授、博士生導師）