公共服務外包：政府改革的新突破口

劉寶森 張晶

近年來，一些地方政府部門在多個領域探索實行公共服務外包，將政府機構的部分事務性管理工作交由有資質的公民、法人或社會組織“代勞”，這一放權于社會的改革創新產生了多贏效益。專家認為，通過健全相關機制，公共服務外包有望成為政府職能轉變、行政體制改革的突破口。

多地政府“放權”，探索公共服務外包

從今年8月起，山東全省100多個空氣質量自動監測站全部委托給第三方機構運營。“以往的空氣質量數據都是由環保部門監測并發布。”山東省環保廳廳長張波介紹，按照新的運營方式，通過招標確定的環保企業單位購買空氣站并負責運營維護及設備更新，比對單位通過移動監測站對空氣站進行整體比對，省市兩級環保部門共同對運營單位、比對單位進行質控考核，共同出資購買符合質量要求的監測數據，監測數據歸省市環保部門所有。

事實上，2011年10月，山東就在部分地市啟動了這一試點工作。淄博市環保局副局長于照春說，第三方運營空氣站是提高環境監測公共服務水平的迫切需要。

張波表示，將大量基礎性維護工作交由運營單位負責，環保部門負責質控和考核監督，不僅實現了政府職能從“劃船”向“掌舵”轉變，也將政府從“運動員”和“裁判員”集于一身的爭議性角色中解脫出來。

在山東，公共服務外包的探索不僅局限在環保領域。山東省旅游局2011年聯合多部門下發通知，從當年4月份開始，全省機關、團體和事業單位，將公務活動的交通、餐飲、住宿、會務、考察等事項委托給專業旅行社辦理，旨在降低政府支出成本，避免不必要的人員消耗，提高政務、商務活動的效率、質量和透明度。

目前，我國多個省份和地區開展了公共服務外包的探索。從2010年起，北京市政府即以公共財政預算、福利公益金等多種渠道開展購買社會組織服務。廣東積極推進社會管理改革創新，連續出臺多項政府購買社會服務的辦法意見。日前，廣東公布首批省級政府面向社會組織購買服務項目目錄，涉及262項基本公共服務、社會事務服務等。

社會組織有鮮明的獨立秉性，由于長期以來政府不愿“放權”，導致社會組織很難獨立運行。山東大學社會學系教授王忠武認為，通過發揮社會組織的專業特長逐漸轉變政府提供公共服務的方式，能夠提高財政資金的使用效率和行政效能。

山東省委黨校管理學部主任戚汝慶教授表示，公共服務外包符合政府和社會組織共同管理社會的趨勢。在國外，很多公共事務都是由社會組織來做。放棄不擅長的事務、充分發揮社會組織的功能，表明政府部門現在正從過去“萬能”政府轉變為“有限”政府。

“大市場、大社會、小政府”構建多贏格局

山東省環保部門引入環境空氣自動監測第三方運營模式就是看到了“放權”的好處。張波表示，新政一舉多贏。由于實行了第三方運營，市級環保部門不再承擔空氣站運行工作，可以把精力集中于數據的質控審核上，增加了室外空氣站整體比對，完善了監測質控體系，進一步提高了數據的客觀性、準確性和公正性。

此外，由于規模化的運營效應和專業化的技術優勢，能夠節約更多成本支出，新模式下運行費用比原有模式降低15%以上，空氣站國有資產凈值還能實現一定增值。將設備產權轉讓給運營單位，環保部門出資購買符合質量要求的數據，同時加大對運營單位的監管考核力度，增強了運營單位的責任感，促使運營單位努力提高職業水平，確保數據質量。

參與試點并被確定為運營單位之一的河北先河環保科技股份有限公司副總經理陳永強表示，城市環境空氣自動監測站社會化運營，為環保企業提供了做大做強的平臺。在半年來的試點工作中，這家公司負責的菏澤市監測數據質量明顯提高，實行新模式前后數據準確率分別為84.4%和97.8%，提高了13.4%。

據山東省旅游局介紹，借助旅行社在公務出行的交通、餐飲、住宿、會務、考察等方面的經驗和價格優勢，能為公務活動節約不少成本。市場調查數據顯示，把公務活動委托給專業旅行社辦理，費用可節約15%至30%。

山東省旅游局局長于沖告訴記者，外包是經過公開招標，將原來隱性的方式顯性化，顯性的方式合理化，促進公務活動操作過程和開支的公開，便于內外部監督，可以從制度上遏制腐敗。

王忠武表示，“大市場、大社會、小政府”是未來發展的趨勢。公民、法人和其他社會組織能夠自己辦的，市場機制能夠調節的，政府部門盡可放手。減少政府部門以往批條子、蓋公章、配置資源的過度影響，這不僅有利于提高政府公信力，也有利于企業、社會組織的發展。

外包過程要公開透明，建立有效監督機制

山東大學政治學與公共管理學院副院長楊光認為，政府公共服務外包這個轉變方向是正確的。政府職能轉變從深層次來說，是體制性變革。還原社會自我管理的能力，目的是提升效率，這是應有之義。但他同時提醒，外包過程必須做到公開透明。如果運作不合理，監督不到位，肯定要出問題。

有關專家認為，推動公共服務外包，應該借鑒先進經驗，實行國家主導，明確公共服務外包的范圍，出臺改革時間表。與此同時，為杜絕公共服務外包中的權力尋租，避免外包與機構精簡不同步、機關依舊人浮于事的情況，需要建立有效的權力制約、信息公開、公眾監督機制，確保公共服務外包在陽光下運行。

戚汝慶建議，政府應建立科學的公益組織的選擇機制，發揮市場配置資源的基礎性作用。完善對社會組織的激勵機制，引入正當的、充分的競爭，實現政府和社會組織共贏。在政策協調上，加強政策配套與政府部門之間的協調和對組織發展的配套支持資金，加強非營利組織相應的法律保障。

此外，專家還建議加大力度培育和規范社會組織。政府應著力完善培育扶持社會組織的政策，積極創造各類社會組織依法活動的環境。制定有關政策法規、簡化登記手續、落實扶持措施，建立對社會組織的資助和獎勵機制。同時，積極推進社會組織與政府脫鉤，努力實現社會組織自我管理與自主發展。