長春市城鄉義務教育財力資源配置現狀及問題研究

蔣海成 王佳卉 曲泳潔 高宇 于冠一

摘要:《中華人民共和國義務教育法》明確規定:國家實行九年義務教育。義務教育是國家規定的,適齡兒童必須接受的國民教育。然而,在當前城鄉二元經濟社會的結構下,義務教育的資源明顯向城市傾斜。從長遠來看,必將產生巨大的負面效應,影響整個國民教育水平的提高。所以,讓城鄉每一名學生平等地享受到質量大體相當的義務教育,實現義務教育資源在城鄉之間的均橫配置,特別是財力資源的配置是十分緊迫而必要的。

關鍵詞:城鄉義務教育財力資源配置

中圖分類號:G420 文獻標識碼:A 文章編號:1674-098X(2012)06(c)-0253-01

1 長春市城鄉義務教育財力資源分配現狀及分析

1.1 生均教育經費

教育經費包括教育事業費和教育基建費,教育經費考慮的是對義務教育的總體投入情況,而生均教育經費的對比能反映城市義務教育的投入和農村義務教育投入的差距。2004年到2009年,長春市義務教育生均教育經費都呈整體上升態勢,其中,城市義務教育生均教育經費從2004年的2371.18元/人增加到2009年的4022.21元/人,6年間增幅達70%;農村義務教育生均教育經費從2004年的1106.25元/人增加到2009年的2625.33元/人,6年間增幅達137%。雖然較城市相比,農村增長更快,且城鄉差距在2004年到2008年均呈現縮小的趨勢,但到2009年又有拉大的傾向,同時,該項指標在2006年之后由較不均衡轉為比較均衡狀態,這應該是實施新《義務教育法》后的效果。但指數均未達到均衡狀態。

1.2 生均預算內教育經費

預算內教育經費包括預算內教育事業費和預算內教育基建費,反映財政資金對義務教育的支持程度。采用生均預算內教育經費的指標對比能反映財政對城鄉義務教育支持程度的差異。2004年到2009年,長春市城鄉義務教育預算內教育經費呈穩步上升態勢,其中,城市義務教育生均預算內教育經費從2004年的1882.77元/人增加到2009年的3621.25元/人,6年間增幅達92%;農村義務教育生均預算內教育經費從2004年的971.74元/人增加到2009年的2420.21元/人,6年間增幅達149%。和城市相比,雖然漲幅巨大,但由于基數較低,實際增加值仍然低于城市。然而,這正是由于農村義務教育生均預算內教育經費的巨大漲幅,城鄉差距整體上逐漸縮小,并在2008年達到比較均衡的程度,呈現出城鄉差距不斷縮小的態勢。但指數仍然在2005年達到較低的水平。

1.3 生均公用經費

教育事業費按用途可以分為人員經費和公用經費,其中人員經費是剛性因素,公用經費往往容易被人員經費擠占。一般來說,公用經費的多少及其在教育事業費中的比例高低反映了教育事業費分配是否合理,也反映教育的緊張程度。長春市城鄉義務教育生均公用經費持續增長,其中,城市義務教育生均公用經費2004年為891.18元/人,2009年為1541.32元/人,6年間增長650.14元,農村義務教育生均公用經費2004年為455.18元/人,2009年為979.27元/人,6年間增長524.09元。進一步分析發現,6年間的城鄉均衡指數變化不大,且一直未達到均衡狀態。同時,在調研中發現,農村義務教育生均公用經費僅占30%,而城市卻占70%,教育經費緊張是許多農村中小學反映的首要問題。

1.4 生均預算內公用經費

預算內教育經費包括教育事業費和教育基建費,預算內教育事業費又分為人員和公用兩個部分,這一指標最能反映財力資源配置失衡問題。長春市城鄉義務教育生均預算內公用經費持續增長,其中,城市義務教育生均公用經費2004年為805.79元/人,2009年為1443.25元/人增幅達79%;農村義務教育生均公用經費2004年為368.25元/人,2009年為833.59元/人增幅達126%。雖然農村義務教育生均公用經費增長更快,但城鄉仍然存在很大的差距,且一直處于較不均衡狀態,是四個指標超中表現最差的一個指標。

2 城鄉義務教育財力資源配置失衡的原因

2.1 城鄉二元結構

由于歷史以及現實的原因,我國形成了城鄉二元結構,這也直接導致了義務教育方面的二元結構。這種二元結構使義務教育形成了事實上的城鄉分割,形成了“城市義務教育”和“農村義務教育”的發展模式,這導致了城鄉義務教育投入不平衡。畸形的發展模式使農村義務教育嚴重落后于城市義務教育,制約著城鄉義務教育的均衡發展。特別是《教育法》規定農民負擔教育費附加,農村義務教育的發展主要是由政府財政負擔,農民負擔不斷加重,而城市義務教育享受著低廉的義務教育,這種長期的差別投入最終導致了義務教育的不平衡發展。

2.2 分級管理,以縣為主

長期以來,城市義務教育由城市教育、財政部門負責,而農村義務教育由鄉鎮的相關部門負責,特別是鄉鎮財政部門收入有限,限制了鄉鎮對農村義務教育的投入。隨著基礎教育分級負責到制度的實施,更使農村義務教育負擔加重。鄉鎮政府通過征收教育費附加等相關稅費來彌補缺口,但仍然得不到有效的緩解。由于農村人口眾多,農村孩子對義務教育需求量大,而農村基礎教育設施落后,這需要政府的大力投入,而鄉鎮政府面對如此龐大的付出顯得力不從心。近年來,由于農村義務教育規模不斷擴大,加之一些地方經濟發展水平不高,鄉鎮政府財力薄弱,難以支撐農村義務教育的發展。“以縣為主”的教育管理體制在一定程度上緩解了農村教育困境,使教育資源在縣城區域內得到配置。但農業稅取消后,縣鄉鎮收入減少,教育經費所占財政比例增加,有調查顯示,縣鄉鎮赤字和負債嚴重,偏遠和落后地區尤其如此。

2.3 城市偏向主義

長期的城鄉二元制經濟使得教育資源配置忽視農村的實際需要,體現出典型的“城市偏向主義”。教育資源的財政投入受政府決策的制約,因而城鄉差別巨大。在社會主義市場經濟的條件下,允許一部分人先富,以先富帶動后富,這種思想深深影響農村義務教育的發展。在“效率優先,兼顧公平”的思想指導下,財政投入更多的向城市中小學傾斜,而農村中小學得不到有效的滿足。在人力、物力資源配置上城市取向也比較嚴重。

3 城鄉義務教育資源均衡配置的路徑選擇

3.1 將教育列入公共財政支出的重點領域

大力提高教育支出,特別是義務教育支出在政府公共財政中的比例,在資金需求中,優先滿足教育資金的需求比例。因此,各級政府要保證經費依法按一定比例增長,并且每年新增的經費應向農村義務教育傾斜。

3.2 規范教育財政轉移支付制度

加大對薄弱地區、薄弱學校的財政支持力度。政府對義務教育的財政投入具有基礎性的作用,加大對義務教育的財政支持力度就顯得尤為必要。針對農村義務教育的中小學生,應建立和完善中央和地方兩級政府的分級負擔機制,加大對農村貧困學生的學費、生活費補助水平,以最大的努力保證農村貧困學生的順利入學。

3.3 優化義務教育投資結構,提高義務教育投資效率

實行九年義務教育是我國的一項基本教育政策,義務教育的發展關系到整個國民素質的提高。義務教育支出應在整個教育支持中占絕大部分比重。不僅如此,在當前城鄉二元教育發展水平的背景下,應著力加大對農村義務教育的投入,把義務教育支出用在刀刃上,用在投入產出比高的農村義務教育上,從而提高整個義務教育水平。

3.4 成立農村義務教育專項基金

保證每年將義務教育經費中用于支持農村的部分以一定比例持續增長,且使義務教育經費增加的部分中,對農村的投入大于對城市的投入,特別是將投入的經費用于改善基礎設施以及提高農村教師待遇上,從而提高城鄉義務教育的發展水平。

參考文獻

[1] 靳希斌.教育經濟學.人民教育出版社,2004.