論BOT投資方式與西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

李遙 徐晨露

【摘要】BOT作為當(dāng)代的一種新型的投融資方式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮著令世人矚目的積極作用。二十世紀(jì)九十年代以來，BOT投資方式參與西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸興起。它既能解決建設(shè)資金的籌集問題，還能改善投資環(huán)境，同時(shí)也能帶動(dòng)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為西部大開發(fā)做出了積極的貢獻(xiàn)。但是,西部地區(qū)的BOT投資方式仍然面臨著很多問題，有必要大力改善西部BOT投資環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】BOT 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 西部開發(fā)

BOT投資方式首次出現(xiàn)在土耳其，由于這種方式適應(yīng)了各國經(jīng)濟(jì)的需要，較好地解決了有關(guān)國家基礎(chǔ)設(shè)施投資滯后的矛盾，加速了投資環(huán)境的改善，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而受到發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的普遍歡迎。國際著名的英法海底隧道、悉尼港灣隧道、馬來西亞南北高速公路、菲律賓PAGAILAO電站以及泰國南部裝機(jī)566萬線的電訊網(wǎng)絡(luò)等項(xiàng)目，都是運(yùn)用BOT方式的成功范例。1985年深圳沙角B廠是我國最早采用BOT投資方式的項(xiàng)目，其成功運(yùn)作已獲得政府的認(rèn)可。{1}1995年經(jīng)國家計(jì)委批準(zhǔn)、由法國外商投資六億多美元的廣西來賓電廠B廠項(xiàng)目，是西部省區(qū)第一個(gè)BOT項(xiàng)目，該項(xiàng)目自1997年9月開工，2000年11月投入商業(yè)運(yùn)營，至今運(yùn)行良好。

一、BOT投資方式的解構(gòu)

（一）BOT投資方式的概念釋讀

BOT是英文“build-operate-transfer”的縮寫，即建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓方式，是政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商（一般為國際財(cái)團(tuán)），屬于PPP（公共與私營合作）方式的一種；{2}是政府吸引商業(yè)資本、私人資本興建公益性或營利性基礎(chǔ)設(shè)施的一種新型的投融資形式,是包括大量金融活動(dòng)在內(nèi)的廣義的投資方式,也被稱為“公共工程特許權(quán)”。其運(yùn)作方式一般是先由東道國政府與私人財(cái)團(tuán)簽訂特許協(xié)議，規(guī)定將原屬于東道國政府的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)權(quán)以及運(yùn)營權(quán)在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給私人財(cái)團(tuán)，由私人財(cái)團(tuán)負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營，在取得收益后在規(guī)定限期內(nèi)將該項(xiàng)目無償轉(zhuǎn)交給東道國政府。{3}BOT的概念，目前在國際上并沒有形成公認(rèn)的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的定義且國際機(jī)構(gòu)對(duì)其認(rèn)識(shí)也各不相同。{4}我國國家計(jì)委、電力部、交通部1995年8月21日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“本通知所稱外商投資特許項(xiàng)目，是指外商建設(shè)——經(jīng)營——移交的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府通過特許協(xié)議，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將項(xiàng)目授予外商為特許權(quán)項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。特許期滿，項(xiàng)目公司將特許權(quán)項(xiàng)目的設(shè)施無償移交給政府部門。”

（二）BOT投資方式的特點(diǎn)分析

1.以東道國政府的特許為前提。項(xiàng)目公司須與東道國政府簽訂特許協(xié)議，獲得經(jīng)營許可權(quán)。公路、鐵路、機(jī)場、橋梁、隧道、港口、電站、水庫、大壩、教育醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、通訊設(shè)施等，這些基礎(chǔ)設(shè)施在一國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中處于重要地位，直接關(guān)系到國家的發(fā)展和人民的生活。東道國政府對(duì)BOT項(xiàng)目要進(jìn)行特別審查，通過與項(xiàng)目公司簽訂特許協(xié)議,授予其特許權(quán)。

2.以東道國的保證為基礎(chǔ)。BOT項(xiàng)目投資額大，技術(shù)含量高，建設(shè)周期長，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大，需要東道國提供相應(yīng)的國家保證。國家保證是以保護(hù)投資者為目的，向外國投資者保證采取某種行動(dòng)或不采取某種行動(dòng),或者當(dāng)某種事態(tài)發(fā)生，某種措施改變而使投資者因此蒙受損失時(shí)，負(fù)責(zé)補(bǔ)償其經(jīng)濟(jì)損失。

3.以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為保障。一般而言，東道國政府在特許期間不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目的全部或大部分風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。承包商通過與東道國政府簽訂總承包合同，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行一攬子總承包，然后將設(shè)計(jì)任務(wù)分包給咨詢?cè)O(shè)計(jì)公司，施工任務(wù)分包給建筑公司，再聘請(qǐng)財(cái)務(wù)顧問公司負(fù)責(zé)資金籌措，聘請(qǐng)監(jiān)理公司對(duì)整個(gè)工程進(jìn)行監(jiān)督管理。這樣一來，隨著整個(gè)工程建設(shè)任務(wù)被分解為多個(gè)投資主體，BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)也就由多方承擔(dān)。

4.項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)有一定期限，期滿收歸東道國政府。項(xiàng)目公司在規(guī)定的時(shí)間之內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營和管理，并以項(xiàng)目經(jīng)營所得的收益償還貸款，回收資金并賺取利潤。BOT項(xiàng)目在運(yùn)營期滿時(shí)移交東道國政府。移交原則上是無償?shù)模恍枰蜃鳛闃I(yè)主的項(xiàng)目公司支付補(bǔ)償金，這是東道國政府在項(xiàng)目中擁有的一項(xiàng)最重要的權(quán)益，也是BOT方式有別于其他外商直接投資方式的又一重要特征。

二、BOT投資方式在西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中必要性研究

目前，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較緩慢。筆者對(duì)此原因做如下的分析。中央和地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入資金額是有限的。國家財(cái)政對(duì)西部的資金投入力度雖然在不斷擴(kuò)大，但其投資力度相對(duì)于西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金而言仍相距甚遠(yuǎn)，西部整體的發(fā)展水平較低,其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的起點(diǎn)很低，設(shè)施很不完備，需要有大量的資金長期注入和駐留才能產(chǎn)生較理想的效果。另一方面，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金利用率不太高，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道不暢通，資金利用效率較低。同時(shí)，商業(yè)銀行為了避免死賬，呆賬的產(chǎn)生而不傾向西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量地發(fā)放貸款。{5}

BOT融資的創(chuàng)新之處在于由私人部門(股份公司或合資企業(yè)) 承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營，與由公共部門承擔(dān)相比能取得更好的收益和更好的效率。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由私營集團(tuán)(外資)建設(shè)和經(jīng)營，可以提高運(yùn)作效率，保證建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量，打破長期以來基礎(chǔ)設(shè)施由國家絕對(duì)壟斷的局面，促使西部地區(qū)國有企業(yè)努力降低成本，加強(qiáng)技術(shù)和管理水平，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。{6}可以引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，成套設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)。BOT項(xiàng)目公司為早日收回投資，還本付息并獲得利潤，必定要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營中盡量采用先進(jìn)技術(shù)和管理方法，提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營業(yè)績，增強(qiáng)項(xiàng)目的競爭能力。同時(shí)，西部也能獲得良好的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

三、BOT方式在我國西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中注意事項(xiàng)探討

在西部大開發(fā)中，政府投資有限，難以滿足長期而巨額的西部基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。借鑒國內(nèi)外有效經(jīng)驗(yàn)，充分運(yùn)用BOT方式引進(jìn)投資參與西部大開發(fā)建設(shè)是西部地區(qū)明智而理想的一種選擇。然而，BOT方式融資運(yùn)作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，參與部門多，前期工作時(shí)間長，花費(fèi)大，融資成本高，采用BOT方式融資須慎重從事。根據(jù)我國國情和西部地區(qū)的實(shí)際情況，需要注意以下幾個(gè)方面的問題：

（一）法律規(guī)范不完整

由于BOT在我國是一種新的融資方式，有關(guān)BOT的法律尚不健全，有些現(xiàn)行的法規(guī)部分與BOT的慣例做法有沖突的地方。我國關(guān)于BOT的法律文件只有1995年1月外經(jīng)貿(mào)部頒發(fā)的《以BOT方式吸收外商投資相關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知1》），以及同年8月由國家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知2》）。而這兩個(gè)《通知》的立法層次均屬部門規(guī)章，與其他外商投資法律法規(guī)相比，法律效力較低，在內(nèi)容上規(guī)定得也不夠具體，難以操作。

鑒于上述情況，當(dāng)務(wù)之急是改善西部地區(qū)BOT投資的法律環(huán)境。美、英、法等發(fā)達(dá)國家由于其法律體系較為完備，投資法律環(huán)境好，所以這些國家的BOT項(xiàng)目多適用其投資一般法；而運(yùn)用BOT投融資較為成功的發(fā)展中國家一般都有BOT專項(xiàng)法，如菲律賓、巴西、柬埔寨、越南等國的BOT專項(xiàng)立法。我國是發(fā)展中國家，我國無專項(xiàng)的BOT法，僅有的幾個(gè)部委規(guī)章法律位階較低，條文內(nèi)容簡陋，透明度差，效力弱，有的甚至相互沖突。我國很有必要學(xué)習(xí)國外BOT立法成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際制訂一部關(guān)于BOT投融資的專項(xiàng)法律，通過專門的法律形式把BOT的報(bào)批與招標(biāo)程序，BOT項(xiàng)目的合同范本與BOT的運(yùn)作規(guī)則等固定下來，單獨(dú)立法，為西部采用BOT融資提供法律保障。{7}通過建立“BOT法”，能迅速有效解決我國BOT地方實(shí)踐與中央規(guī)范性文件的沖突以及我國現(xiàn)行立法中影響B(tài)OT發(fā)展的法律障礙問題。依法建立相應(yīng)的BOT主管機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定BOT方式運(yùn)行的法律程序。

(二)政府管理方式及體制陳舊

在西部這樣相對(duì)落后的地區(qū)，社會(huì)力量相對(duì)弱小，政府在西部開發(fā)中擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)的雙重責(zé)任。政府對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響比任何單位、個(gè)人都要大。BOT投資參與西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從側(cè)面考察了政府的政策與行為，正度工作的公正性，透明性，效率性以及服務(wù)水平有事重中之重。{8}政府應(yīng)從審批型政府到核準(zhǔn)型、掌舵型政府，為BOT的發(fā)展服好務(wù)。政府應(yīng)提高公務(wù)人員的素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)水準(zhǔn)，或者借助于中介組織彌補(bǔ)自身的信息和專業(yè)缺陷；建立統(tǒng)一的BOT協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)稅收、外匯、管制機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，為BOT的全過程提供一站式服務(wù)。建立合理的BOT行政流程，依據(jù)合同和績效設(shè)計(jì)政府的行政流程，防止職能機(jī)構(gòu)之間的推諉和扯皮；建立決策的咨詢制度和參與制度，改變重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)決策隨意的弊端，作到公共利益和民間資本利益的平衡；建立完善的BOT責(zé)任追究制度，做到?jīng)Q策權(quán)力與責(zé)任相一致，獎(jiǎng)懲分明。

另外，政府應(yīng)鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)積極參與到西部BOT融資項(xiàng)目中。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有用戶明確、需求穩(wěn)定的特點(diǎn)，適合民營企業(yè)投資，且與外資企業(yè)相比，國內(nèi)企業(yè)存在很多優(yōu)勢(shì)。

（三）政府保證缺乏

現(xiàn)行法律制約了BOT項(xiàng)目中的政府保證，打擊了投資者的信心。BOT項(xiàng)目雖然使外國投資者有利可圖，但由于項(xiàng)目本身的特點(diǎn)是其投資巨大且回報(bào)期長，風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他投資，這種風(fēng)險(xiǎn)往往來源于東道國的政治風(fēng)險(xiǎn)，因此外商都迫切需要得到東道國政府的保證。但我國《民法通則》規(guī)定,國家機(jī)關(guān)不能擔(dān)任保證人；我國《擔(dān)保法》也規(guī)定，國家機(jī)關(guān)不得為擔(dān)保人。因此，這樣的規(guī)定容易使外商認(rèn)為政府部門不能為BOT項(xiàng)目做擔(dān)保，從而喪失投資信心。{9}實(shí)際上，這是對(duì)政府保證和一般的民事?lián)５幕焱沟猛顿Y者認(rèn)為在中國進(jìn)行投資的安全系數(shù)很小而放棄投資，阻礙了我國政府順利運(yùn)用BOT。在BOT項(xiàng)目中的政府保證就是一種承諾，即政府為確保其已同意建設(shè)的BOT項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，使私人投資者更具有投資的安全感而對(duì)項(xiàng)目公司的一種承諾。{10}為了加快西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府可以做出以下幾方面的保證：項(xiàng)目的后勤保證（如保證項(xiàng)目的建設(shè)提供用地和以合理的價(jià)格提供原材料及能源等），不競爭保證，經(jīng)營期保證，對(duì)項(xiàng)目在特許期之內(nèi)不實(shí)行國有化活在國有化時(shí)給予補(bǔ)償?shù)谋ＷC，履約保證。在外匯方面，政府可以給予西部地區(qū)特殊的外匯支持。

（四）西部BOT項(xiàng)目專業(yè)人才缺乏

開展BOT項(xiàng)目投資、引資中有很多技術(shù)難關(guān)。例如，為了保證各方利益不受損失，項(xiàng)目需要多長時(shí)間能完成？建成后需要特許經(jīng)營多長時(shí)間才能保持項(xiàng)目公司和政府利益不受損失？營運(yùn)的收費(fèi)問題如何平衡才能使項(xiàng)目公司和當(dāng)?shù)厝罕姸紳M意？還有環(huán)境保護(hù)問題如何處理？諸多問題需要法律、財(cái)務(wù)和有關(guān)技術(shù)專家的參與才能得到妥善解決。BOT專業(yè)人才在西部地區(qū)的缺乏，急需政府政策的支持。這個(gè)問題不僅是西部地區(qū)開展BOT項(xiàng)目存在，需要各方專家?guī)椭褪钦麄€(gè)大西部開發(fā)的各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目都需要全國有關(guān)專家支持。{11}因此，國家可考慮成立一個(gè)西部開發(fā)專家咨詢機(jī)構(gòu)，幫助西部少走彎路，少交學(xué)費(fèi)，提高效率和效益。

注釋

{1}強(qiáng)利校.論BOT投資方式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的價(jià)值.西部財(cái)會(huì),2005年第2期35頁.

{2}戴公興.BOT項(xiàng)目運(yùn)作手冊(cè).中國統(tǒng)計(jì)出版社,1997年版 23頁.

{3}黃瑞.中國利用BOT法律問題的思考.武漢大學(xué)學(xué)報(bào),2000年第3期45頁.

{4}《世界銀行1994年世界發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為，BOT是指私人合伙人或財(cái)團(tuán)同意融資，建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并經(jīng)營和維持一段時(shí)間，然后將該設(shè)施交給業(yè)主國政府和其他公權(quán)利代表。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)把BOT定義為：在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行籌資、建設(shè)、維護(hù)及運(yùn)營的私有組織，此后所有權(quán)移交為公有。亞洲開發(fā)銀行(ADB)把BOT定義為：項(xiàng)目公司計(jì)劃、籌資和建設(shè)礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，經(jīng)所在國特許，在一定期限內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目，特許權(quán)利到期時(shí)，所有權(quán)移交給國家。

{5}徐蔚萌.BOT融資方式為西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入新的動(dòng)力.遼寧工學(xué)院院報(bào),2002年第4卷第3期19頁.

{6}劉剛寧,鄧恂.利用BOT融資方式促進(jìn)西部大開發(fā).科技與管理,2005年第3期第6頁.

{7}付春,羅海霞.在西部大開發(fā)中運(yùn)用BOT融資方式的探討.經(jīng)濟(jì)師,2002年第10期第103頁.

{8}林海.西部投資環(huán)境的評(píng)價(jià)與建構(gòu).經(jīng)濟(jì)問題探索,2005年第4期第12頁.

{9}沈剛.西部開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用BOT投資方式的探索.前沿，2003年第6期第52頁.

{10}王陽,蘇玉環(huán).西部大開發(fā)中應(yīng)用BOT方式的法律障礙.重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào),2003年第4期第16頁.

{11}馬四海,楊秋林.我國政府推進(jìn)BOT現(xiàn)狀分析及其對(duì)策研究.產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2008年第2期第168頁.

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作者簡介：李遙（1983-），男，湖南岳陽人，湘潭大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)研究生，現(xiàn)工作單位：岳陽市公安局刑偵支隊(duì)；徐晨露（1986-），女，湖南岳陽人，現(xiàn)工作單位：岳陽廣播電視大學(xué)。