南寧市城區社區養老服務的供給主體責任研究

【摘要】在人口老齡化以及空巢化比重加大的背景下，養老問題成為當前社會關注的熱點。社區養老服務無疑是對傳統養老模式的創新和補充，是解決人口老齡化問題的核心內容。目前南寧市的社區養老的供給主體主要是政府，在社區養老中起主導作用，但也存在許多問題，如政府缺位、管理體制不健全、投入不足等。結合對西鄉塘區x社區的調查研究，提出以政府為主導，鼓勵民間力量參與，發揮非營利組織作用的社區養老供給體制。

【關鍵詞】社區養老政府供給主體責任對策

一、南寧市城區社區養老的供給現狀

2010年全國第六次人口普查數據顯示，南寧市60歲以上的人口達到85.68萬人，占全市總人口的12.86%，超過了老齡化社會國際標準10%，南寧市已進入老齡化社會，養老問題凸顯。目前，南寧市初步形成了以社區為依托，政府、市場、家庭聯動的養老服務機制。2010年南寧市共有197個社區建立了養老服務中心，開設“一鍵通”緊急呼叫系統服務熱線，為社區有服務需求的老人提供方便、快捷服務，部分社區建立了“社區日間照料中心”，整合老年活動室、閱覽室、醫療康復室等功能服務室，進一步完善了社區養老服務體系。

目前南寧市社區養老服務的供給主體主要是政府，民間力量投入較少。政府在社區養老中起主導作用，但也明顯存在許多問題，如政策粗泛、資源分割、投入不足等。就拿南寧市城區人口和老年人口最多的西鄉塘區來說，西鄉塘區創建了以社區為依托的“結親認養、包戶服務”新模式，在養老服務的工作方面取得不少進展，但還是存在不少問題，這些與社區養老服務供給主體的責任定位模糊有關。針對該問題，本文對西鄉塘區x社區進行了實地調研。下面根據調研的情況，來分析西鄉塘區x社區養老服務主要存在的以下問題：

(一)養老護理人員配備不足，服務站場地欠缺

西鄉塘區x社區自2009年就配置了4名養護人員，主要是大專、本科畢業生。目前，養護人員主要是陪老人聊天，對老人進行精神慰藉和教老人使用電腦、幫老人修理電腦等。但對于該社區來說，養護人員的數量遠遠不夠。同時，許多居家養老服務站場地欠缺，只得占用社區的辦公場所。

（二）提供的老人公共服務過于欠缺，并且管理不到位

由于養護人員不足，且也沒有接受統一的專門技能培訓，導致專業技能的缺乏、管理和服務不到位等問題。另外，服務模式單一，僅依靠勞動保障協管員平時組織看望慰問社區老人，只能滿足一般的生存調查工作需要，這種管理方式和服務模式遠遠滿足不了老人生活照料、精神慰藉等多方面的居家養老服務需求。

（三）社區服務中心經費緊缺

招聘人員、養護人員培訓、購買設備都需要經費，經費問題是影響社區養老服務推進的重要問題。目前x社區提供的“愛心餐桌”，無經費補貼，經常靠社區工作人員自己掏錢，才能實現為老人低償服務。在經費方面，目前x社區目前還未收到政府部門下撥的經費，配套資金還沒有完全落實。

二、南寧市城區社區養老的供給主體責任的分析

目前南寧市的社區養老的供給主體主要是政府，政府作為社區養老服務的主要提供者，起著主導作用。但也存在許多問題，具體問題如下：

（一）政府缺位，各部門責任不明確

南寧市社區服務發展是由政府主導，在社區養老工作進行中，存在嚴重的政府缺位問題，主要體現在對非營利組織的培育和政策支持不夠，沒有認識到其在社區養老服務中將發揮不可替代的重要作用。同時，政府各部門的職責不明確，缺乏必要的溝通與合作，致使形成中空地帶。相關管理部門甚至不清楚活動經費的具體負責部門，出現問題時也不知道該向哪個部門反映。

（二）政府各部門之間沒有建立健全的綜合協調機制和管理體制

社區管理體制滯后，基層社區組織責權不相一致。從宏觀的角度來看，民政部門名義上是社區養老服務工作的牽頭部門，并承擔了宏觀管理的職責，但事實上民政部門的協調作用不明顯，各部門互相割裂，難以形成合力。從微觀的角度來看，一方面，社區責任無限度擴大，使得各居民委員會承擔了很多份外的職責；另一方面，社區組織建設不力、機構設置單一、人員不整，滿足不了社區工作的各項需要，把基層社區包括街道、居民委員會當作政府的延伸，導致其對社區養老服務工作有心無力，只能敷衍了事，難以有顯著的成效。

（三）政府投入不足

當前南寧市社區養老服務主要是由政府投資，但僅靠政府投入難以滿足老年人的養老需求。在社區服務開展所需經費中，發達國家政府的投入一般占服務資金構成的50%以上，我國政府的投入最多占30%。南寧市社區養老服務中心運作資金不足，政府補貼的服務對象數量也比較少。由于資金的缺乏，社區養老服務中心無法擴大場所和添置設備，從而導致供給不足，不能為老人提供更好的服務環境。

（四）沒有制定完善的相關法律和制度

到目前為止，南寧市專門針對社區養老服務建設的政策文件極少?，F有的相關政策和法律法規還存在不完善和不到位的問題，僅有的政策也大都散見于各部門的規章之中，缺乏有效的整合。政府還沒有設置專門的服務培訓和教育體系，南寧市各大院校尚未設置養老服務方面的專業，也沒有專門的培訓機構，導致養老護理人才缺乏。

三、發達國家城區社區養老供給體制方面的經驗借鑒

（一）日本的社區養老經驗

日本是亞洲率先進入老齡化社會的國家，發展至今，日本的養老服務業發展得比較完備。其中，社區養老的供給體并沒有局限于政府，還有企業和非營利組織機構。政府在社區養老服務中的作用主要表現在，制定相關法律法規和政策、提供主要資金和設施資助、指導和監督社區養老服務的發展，通過購買或其他形式由第三方提供社區養老服務。企業和非盈利組織根據老年人不同群體、不同需求建設相應的商業或公益性的養老設施。

（二）美國的社區養老經驗

美國是一個法律化較強的國家，政府通過出臺一系列關于老年人的法律，如：《老人法》、《老年人社區服務就業法》等，建立起了比較規范和完善的社會養老服務體系。在美國，政府不是養老機構運營和提供長期照顧的主體，它是以間接的方式來管理社會養老機構，這些大量的社會養老工作是由民間團體、慈善機構來承擔的。政府給予這些組織技術支持和政策優惠，同時，也為老年人提供了醫療保險和補助，這些補貼是由政府發到養老機構的，只有符合政府的各項規定并通過每年的審查的養老機構，才能拿到該筆資金補助。

（三）英國的社區養老經驗

在20世紀80年代，英國養老服務的市場化、產業化開始出現，逐漸強化市場的主導作用，積極鼓勵非政府非營利組織發展社區養老服務，而此前廣泛推行的“住院式照顧”基本上都由政府負擔。英國社區照顧主要特點是以社區為依托，由政府制定社會福利政策和具體措施、招募人員、監督和檢查民間組織及私人機構開展社區照顧的工作情況。對于提供社區照顧的非政府非營利組織，政府也會給予資助。此外，英國也有大量的私營的、商業性的老年服務機構，以彌補社區照顧的不足。

四、對策

（一）明確政府相關部門的職能和責任

對政府責任加以明晰，各相關部門要在社區養老發展規劃中細化、量化發展養老服務的政策措施，理順在社區養老服務中的工作職責，提高服務效率。此外，通過法律對除政府以外的其他服務主體加以正確的引導和鼓勵，支持其發展是十分必要的。

（二）建立健全政府各部門間的綜合協調機制

由于養老服務問題涉及面廣，是一項社會性的系統工程，因此需要政府各有關部門的相互配合和協調，來共同參與和發展養老服務事業。那么，需要各有關部門加強協商協作，立足全局，政府也須督促各職能部門突破部門視野，對社區內資源進行有效整合，最大限度地利用這些資源；同時結合自身職責，分項規劃，從不同的方面對社區養老服務工作提供支持。

（三）加強政府對社區養老服務的監督，引導民間資金的投入

對于社區的養老服務，政府需要建立合理和完善的監督體系，以確保養老服務水平的質量。另外，民辦養老服務機構是今后老年人養老的重要選擇之一，發展民辦養老服務機構是一種解決人口老齡化加劇形勢下養老突出問題的有效途徑。那么，政府應加大扶持力度和政策引導，給民間機構提供良好的投資環境。

（四）建立完善的制度，加強養老服務的人才培養

高素質、專業化的社區養老服務工作人員是優質養老服務的重要保證。政府應加強專業養老服務的教育和培訓工作，培養一大批社區養老服務的專業人員，以滿足社區養老中心對人才的需求。

參考文獻

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作者簡介：羅帆（1985-），廣西大學商學院研究生，專業：國民經濟學；研究方向：社會保障。