河南各級財政收入能力的比較研究

【摘要】 文章從河南省市、縣、鄉級財政收入規模和質量，財政收入占地方財政收入的比重與財政自給能力變化角度，度量了分稅制調整對財政收入能力的影響，并就提高財政收入能力和實現財政自給能力均等化提出了分稅制改革方案。

【關鍵詞】 財政收入能力；財政自給能力；財政收入結構；分稅制

河南分稅制自1994年建立后，歷經三次比較大的調整。1996年和2004年的分稅制調整是為了緩解因分稅制實施致使財力上移、事權不變給基層財政帶來的收支壓力，實現財力下移。2009年的分稅制調整是為了建立體現科學發展觀的財政體制，促進經濟發展方式轉變。本文分析了分稅制調整對河南財政收入總量和縱向財政關系的影響，設計了實現財政自給能力均等化的分稅制改革路徑。

一、河南各級財政收入能力的總體性衡量

由于財政支出是政府提供公共服務的成本，財政收入是財政能力形成的基礎，因而，河南地方財政收入在政府間如何劃分就決定了各級財政能力的高低。

（一）河南各級財政的收入規模

財政收入是政府提供公共服務的基礎，各級財政收入的多少和增長速度直接關系著各級政府轄區內公共服務的規模和質量。盡管上級的轉移支付也可作為公共服務的資金來源，但一級政府提供公共服務的資金主要由本級政府的財政收入來解決。衡量財政收入規模的絕對量指標為一級政府財政收入的絕對數量，相對量指標為一級政府財政收入占GDP的比重。由于GDP是地區概念，而這里論述的是不同級次政府的財政收入規模，因而就不能使用財政收入占GDP的比重來度量不同級次政府的財政收入多少，只能采用衡量財政收入規模的絕對指標。

1995年，省級財政收入為16.4162億元，比1994年增長了39.36%，比全省財政收入增長率高5.85個百分點。市級為46.4307億元，縣級為32.8480億元，鄉級為28.9346億元。

2003年，河南財政收入為338.0535億元，比1996年增長108.6%。省級收入為55.7122億元，增長了177.21%；市級收入為108.9385億元，增長了89.69%；縣級收入為74.1262億元，增長82.59%；鄉級收入74.1262億元，增長了82.59%。就財政收入增長率而言，1996年分稅制調整未能實現政府財力的下移。

2008年，河南地方財政收入為1 008.9009億元，比2004年增長135.3%。省級財政收入為79.5497億元，增長了87.07%；市級財政收入為363.9637億元，增長了118.5%；縣級財政收入為397.9414億元，增長了178.55%；鄉級財政收入為167.4461億元，增長了117.98%。市、縣、鄉三級財政收入增長率均高于省級，2004年分稅制調整增加基層財力的效果明顯。

2010年，河南財政收入為1 381.32億元，比2009年增長22.67%。省級財政收入為107.26億元，增長了24.14%；市級財政收入為514.74億元，增長了26.81%?？h級財政收入為529.68億元，增長了20.03%；鄉級財政收入為229.65億元，增長了19.34%。由于2009年省級財政對增值稅、資源稅和非稅收入分成收入的增加，2010年省級財政收入增長率比2004年有所提高。

1995—2010年，河南地方財政收入增長了11.08倍，省級增長了6.53倍，市級增長了11.09倍，縣級增長了18.31倍，鄉級增長了7.94倍。財政收入的增長促進了公共服務規模的擴大和質量的提高，但市、縣級財政收入增長得快，省級、鄉級財政收入增長得慢，省級增長得最慢。各級財政依靠本級收入提供公共服務的能力并不均等，省級、鄉級財政需要上級的轉移支付來履行政府職能。

（二）河南各級財政收入結構

財政收入結構是財政收入中稅收與非稅收入的比重。一般來說，經濟越發達的國家，稅收比重越大；相反，稅收比重越小。財政收入中稅收比重的高低就成為衡量財政收入質量的重要指標。

1995年，河南稅收占地方財政收入的比重為82.99%，省、市、鄉級稅收比重分別為94.52%、89.36%、86.59%。縣級稅收比重為62.59%，居四級財政之末。

隨著1996年分稅制調整，地市以上企業增值25%部分的增量省級不再分成，各地市也不再集中縣市增值稅25%部分的增量。1996—2003年，省、市級稅收比重由94.51%和83.99%分別下降到74.41%和76.94%，財政收入質量下降；縣鄉級稅收比重由57.65%和83.67%上升到69.44%和94.7%，財政收入質量提高。

2004年河南省財政對地市下放增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅，當年省級稅收比重下降為39.8%，2008年也僅為40.57%。市縣鄉級稅收比重由2004年的76.63%、64.88%、90.95%分別上升為2008年的77.17%、69.05%、92.19%，財政收入質量提高。

2009年河南省級財政提高了增值稅和資源稅類稅收的分成比例，稅收比重提高到49.29%，市縣鄉級稅收比重下降到76.93%、66.53%、89.94%。2010年省市級稅收比重下降為38.69%、76.68%，縣鄉級上升為69.77%、91.79%。

1995—2010年，省市級稅收比重下降，縣鄉級稅收比重上升。省市政府需要提高稅收占財政收入的比重，保障其提供公共服務的能力。

（三）河南地方財政收入中各級財政收入的比重

地方財政收入中各級財政收入的比重是反映各級財政從分稅制中直接獲得的財力水平，影響各級財政的自主程度，受制于分稅制的集權和分權設計。

1996年、2004年和2009年的分稅制調整都沒有改變省級、鄉級財政收入比重比較低，市級、縣級財政收入比重比較高的狀況。省級財政收入比重最低，2003年之前略高于10%，2004年起低于10%，并從2004年的9.92%下降到2008年的7.89%，2009年再下降到7.67%，2010年回升為7.77%。鄉級財政收入比重2004年前略高于20%，2004年后明顯下降，從2004年的17.91%下降到2008—2010年的16.59%、17.09%、16.62%。2008年前，市級財政收入比重最高，均在30%～40%之間徘徊；自2008年起，市級財政收入比重低于縣級財政收入比重，市級略高于36%，縣級略高于38%。

1995—2010年，省級、鄉級財政收入比重下降，市級、縣級財政收入比重上升。省級、鄉級財政需要上級的轉移支付提供公共服務。

二、河南政府間財政收入能力的縱向均衡性判斷

判斷政府間縱向財政關系需借助于財政自給能力的概念，而財政自給能力是各級政府獨立籌措收入的能力，通常以財政自給能力系數來表示。

財政自給能力系數=本級負責征收的收入÷本級公共支出

如果系數等于1，該級政府剛好具有財政自給能力，沒有能力向其他級別政府提供轉移支付，也不需要接受其他政府的轉移支付和舉債。如果系數大于1，該級政府具有充分的財政自給能力，除了滿足本級政府支出外，還可向其他級別的政府提供轉移支付。如果系數小于1，該級政府需要其他級別政府的轉移支付，或舉債滿足財政支出的需要。由于2011年之前我國地方政府無權舉債，財政自給能力系數小于1，意味著需要接受其他政府的轉移支付來提供公共服務。

1995年，省級財政自給能力為0.38，居于河南四級財政之末；鄉級財政自給能力為0.84，居于河南財政之首；市級財政自給能力為0.69，高于縣級財政的0.53。各級財政自給能力均顯不足。

1996—1997年，各級財政自給能力均有所提高。2002—2003年，縣級財政自給能力低于省級，鄉級依然最強，市級位居第二。2004年之后，各級財政自給能力的對比關系又恢復了1995年的狀況，表明2004年和2008年的分稅制調整對各級財政自給能力的影響相同。特別是2008年后，四級財政自給能力強者愈強、弱者愈弱的趨勢更加明顯。例如，2010年，省級財政自給能力系數為0.17，縣級為0.3，市級為0.66，鄉級為1.04。

1995—2010年，除鄉級財政自給能力是上升的并在2010年超過1外，省、市、縣級財政自給能力均是下降的并小于1。

三、政府間稅收劃分的國際經驗及河南稅收配置的缺陷

（一）河南稅收在政府間的錯位分配

一般而言，政府層次越高，稅收占政府總稅收的比例越大；反之，稅收比例越小。2007年聯邦制國家中，澳大利亞中央政府、州政府和地方政府的稅收比例為81.93%、15.3%、2.94%，加拿大為48.04%、42.19%、9.78%，德國為49.44%、37.3%、13.26%。2007年單一制國家中，匈牙利中央政府和地方政府的稅收比例為82.98%、17.02%，挪威為84.27%、15.73%，法國為81.59%、18.41%①。

2010年，稅收占河南財政收入的73.6%，其在各級政府之間的劃分并不均勻。市級稅收占全省稅收的比重超過38.83%，稅收比重位居各級政府之首；省級稅收比重為4.08%，稅收比重最低；縣級稅收比重為36.36%；鄉級稅收比重為20.73%。與上述國家相比，河南省市縣鄉政府的稅收比例與其政府層次高低不相適應，省級政府②的稅收比重太低。

（二）稅種在政府間的錯位配置

一般來說，高層次政府的商品稅、所得稅和其他稅種的比重較大，較低層次政府的財產稅比重較大。2007年聯邦制國家中，澳大利亞中央政府、州政府和地方政府的商品稅比例為81.98%、18.06%、0%，財產稅的比例為0.05%、67.87%、32.12%，中央政府占有所得稅的100%。加拿大中央政府、州政府和地方政府的商品稅比例為39.15%、60.14%、0.71%，所得稅的比例為62.8%、37.2%、0%，財產稅比例為0%、19.17%、80.83%，地方政府擁有其他稅種的100%。德國中央政府、州政府和地方政府的商品稅比例為63.56%、34.73%、1.72%，財產稅的比例為0%、54.17%、45.83%，所得稅的比例為40.87%、38.33%、20.8%。2007年單一制國家中，匈牙利中央政府和地方政府的商品稅比例為86.84%、13.16%，財產稅比例為37.72%、62.23%，所得稅比例為80.44%、19.56%。挪威中央政府和地方政府的商品稅比例為99.21%、0.79%，財產稅比例為52.26%、47.74%，所得稅比例為77.1%、22.9%，其他稅比例為100%、0%。法國中央政府擁有所得稅、商品稅的100%，中央政府和地方政府的財產稅比例為20.5%、79.51%。

2010年，河南省、市、縣、鄉政府分別擁有商品稅③的2.77%、39.56%、34.83%、22.84%，所得稅的14.64%、39.85%、29.16%、16.35%，財產稅的0%、39.44%、42.8%、17.76%，其他稅種的0%、26.04%、48.97%、24.99%。與上述國家相比，河南省級政府的商品稅、所得稅與其他稅種的比例較小。

四、增強河南各級財政收入能力的財稅制度

河南省級財政收入增長率、稅收占財政收入比重、省級財政收入占地方財政收入比重和省級財政自給能力均是最低的，河南地方財力嚴重向縣級市傾斜。而2012年全面實行的省管縣體制也包含著省級財政對縣級的支持。為此，必須扭轉河南省級財政的收入能力，以更多的財力增加對縣級的支持。由于河南“鄉財縣管”體制的推進，鄉級政府將虛化，政府層次將由四級變為三級。本文以2009年的分稅制為依據，構建增強省市縣財政收入能力和均等化水平的財稅制度。

一是營業稅。河南范圍內的中央企業、省級企業營業稅為省級固定收入，取消除省投資的跨市經營企業營業稅歸屬省級財政外其他企業營業稅下劃市縣的規定，逐步使營業稅成為省級政府的主體稅種，而縣市企業營業稅仍歸縣市所有。

二是企業所得稅。河南范圍內的中央企業和省級企業所得稅（40%部分）為省級固定收入，市縣企業所得稅地方留成的增量部分繼續執行省與市縣15∶85的分成比例，促進縣市更加注重發展質量和企業效益。

三是個人所得稅。下劃縣市的個人所得稅（40%部分）仍以2003年為基數，增量部分省與市縣分成比例由2∶8改為6∶4。這一比例與省級分成個人所得稅按當年增量的60%獎勵市縣的轉移支付相一致。

四是增值稅。改河南范圍的中央企業和省級企業增值稅（25%部分）為省級固定收入，繼續執行市縣增值稅收入（25%部分）以2008年為基數，增量部分省級分成20%的規定，實現經濟增長由第二產業帶動向第二、三產業協調帶動轉變。

五是保留資源類稅收、城市維護建設稅、印花稅和非稅收入的省市縣分配辦法、稅收返還比例、市縣基本財力保障機制、分類激勵性財政政策和轉移支付制度。除資源稅類、城市維護建設稅、印花稅以外的其他稅種收入全部下放市縣。

上述方案提高了省級商品稅、所得稅的分成比例和省級稅收比例，形成了省級政府以營業稅為主體稅種和增值稅、企業所得稅、個人所得稅為重要稅種的收入體系，實現了省級政府的稅收收入、商品稅和所得稅收入與省級政府作為中間層次政府的一致。縣市政府的增值稅、企業所得稅、個人所得稅和營業稅分成比例雖比以前下降了，但除資源稅類、城市維護建設稅、印花稅以外的其他稅種收入均屬縣市所有后，縣市稅收收入不減反增。

【參考文獻】

［1］ 陳頌東.促進區域公共服務均等化的財稅制度［J］.稅務研究，2008（10）.

［2］ 朱鋼，等.中國農村財政理論與實踐［M］.山西：山西經濟出版社，2006.