完善吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政制度的對(duì)策

楊峰

【摘要】吉林省較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，及其以巨大的資源消耗和環(huán)境破壞為代價(jià)的粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已成為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的障礙。為應(yīng)對(duì)吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的資源與環(huán)境雙重壓力,必須走節(jié)能的可持續(xù)發(fā)展之路。其中，財(cái)政制度在這方面應(yīng)該發(fā)揮重要作用。該文分析了吉林省現(xiàn)行節(jié)能的財(cái)政制度，并在此基礎(chǔ)上提出若干完善意見。

【關(guān)鍵詞】節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政制度對(duì)策

一、吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政制度的現(xiàn)狀

吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了快速成長(zhǎng)期，但其產(chǎn)業(yè)還相對(duì)弱小，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、發(fā)展水平與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)相比還有較大差距，難以滿足“十一五”之后長(zhǎng)期推進(jìn)節(jié)能、有效支持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高要求。吉林省已將“節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境”確立為其基本政策，并將建設(shè)節(jié)約型、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)列為長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)。而節(jié)能環(huán)保財(cái)政制度已被證明是一種比較符合吉林省省情、切實(shí)可行的節(jié)能環(huán)保新制度，如何引導(dǎo)、規(guī)范、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展已被列入吉林省政府節(jié)能環(huán)保工作的優(yōu)先議事日程。

近幾年，吉林省通過制定實(shí)施“綠色”財(cái)政政策，節(jié)能環(huán)保工作取得了明顯進(jìn)展，2010年吉林省單位總能耗比上年下降3.21%，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量分別下降3.13%和4.56%。2010年吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)收入約120億元，從事環(huán)境保護(hù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)單位為500余戶，其中企業(yè)400余戶。實(shí)施的“綠色”財(cái)政政策如下：

第一，在財(cái)政預(yù)算中安排一定資金，采用補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，支持節(jié)能環(huán)保重點(diǎn)工程、高效節(jié)能產(chǎn)品和節(jié)能新機(jī)制推廣、節(jié)能管理能力建設(shè)及污染減排監(jiān)管體系建設(shè)等。進(jìn)一步加大財(cái)政基本建設(shè)投資向節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的傾斜力度。健全礦產(chǎn)資源有償使用制度，改進(jìn)和完善資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。開展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。研究建立高能耗農(nóng)業(yè)機(jī)械更新報(bào)廢經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。

第二，積極支持節(jié)能服務(wù)公司申請(qǐng)國(guó)家財(cái)政合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金。獎(jiǎng)勵(lì)資金由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，其中：中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為240元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤，省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為60元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

第三，全力支持既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造工程建設(shè)。2011年省財(cái)政加大了資金補(bǔ)助力度，提高了既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，即由2010年每平方米補(bǔ)助45元提高到55元，市縣財(cái)政每平方米補(bǔ)助40元。2011年省財(cái)政通過預(yù)算安排、發(fā)行地方政府債券等途徑，籌措安排既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造工程補(bǔ)助資金33億元。為支持各地加快工程建設(shè)進(jìn)度，省財(cái)政已撥付省級(jí)補(bǔ)助資金11億元，撥付中央補(bǔ)助資金5.2億元。省財(cái)政廳還出臺(tái)了《吉林省既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，確保資金?？顚Ｓ谩?/p>

第四，制定鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、開發(fā)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、服務(wù)取得的收入，免征營(yíng)業(yè)稅。對(duì)納稅確有困難的，可按規(guī)定申請(qǐng)減征或免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。企業(yè)購(gòu)置并使用規(guī)定的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的，該專用設(shè)備投資額的10%可從當(dāng)年應(yīng)納稅額中抵免；當(dāng)年不足抵免的，可在以后5個(gè)納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免。同時(shí)，對(duì)節(jié)能減排設(shè)備投資給予增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣。企業(yè)從事沼氣綜合開發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造項(xiàng)目所得，自取得收入所屬納稅年度起，前3年免征、后3年減半征收企業(yè)所得稅。對(duì)企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品取得的收入，在計(jì)征企業(yè)所得稅時(shí)實(shí)行減計(jì)收入的政策。落實(shí)鼓勵(lì)先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)設(shè)備進(jìn)口的稅收優(yōu)惠政策。C75設(shè)備安全技術(shù)監(jiān)督資源網(wǎng)。

二、吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政制度存在的主要問題

近幾年，通過制定實(shí)施“綠色”財(cái)政政策，吉林省的節(jié)能環(huán)保工作取得了明顯進(jìn)展，但在運(yùn)用財(cái)政政策促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)還存在一些問題:

（一）財(cái)政政策手段單一，激勵(lì)性優(yōu)惠政策較少

吉林省制定財(cái)政政策時(shí)以鼓勵(lì)為主，而在限制低能效類產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面基本處于空白，未能有效利用組合政策促進(jìn)節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。財(cái)政支出方面，除了預(yù)算內(nèi)直接支持節(jié)能減排項(xiàng)目研發(fā)和技改的財(cái)政資金外，缺少其他手段。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，其財(cái)政政策手段簡(jiǎn)單，懲罰性和激勵(lì)性措施的力度小、不配套。

（二）對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入嚴(yán)重不足

吉林省用于節(jié)能投資的公共資金僅占總產(chǎn)值的1.2%，其中還包括企業(yè)、民間和其他投資，實(shí)際財(cái)政投資所占比重不到1%。且在吉林省現(xiàn)行的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中，只有環(huán)保支出科目，沒有具體的節(jié)能支出科目，也沒有建立獨(dú)立的節(jié)能發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)節(jié)能的投入只是臨時(shí)性的，缺乏長(zhǎng)期和經(jīng)常性的支出預(yù)算，對(duì)節(jié)能產(chǎn)業(yè)的直接財(cái)政投入也只局限于研發(fā)和生產(chǎn)（技改）領(lǐng)域，在節(jié)能產(chǎn)品銷售、使用、服務(wù)、回收及信息傳播等方面幾乎空白。

（三）財(cái)政政策對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向還不太清晰

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和稅種結(jié)構(gòu)，未充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。例如，財(cái)政支出中用于增補(bǔ)企業(yè)流動(dòng)資金和企業(yè)虧損補(bǔ)貼的開支還占較大比重，而用于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新特別是自主創(chuàng)新的支出，以及促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)建設(shè)的支出所占比重較小，還不足以發(fā)揮財(cái)政投入的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用。又如，財(cái)政政策對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和投資項(xiàng)目激勵(lì)力度不足，對(duì)限制或禁止的產(chǎn)業(yè)和投資項(xiàng)目的懲罰力度也不夠，未能充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策關(guān)于鼓勵(lì)類、限制類、禁止類投資項(xiàng)目的導(dǎo)向作用。

（四）財(cái)政政策的公平性和協(xié)調(diào)性不夠

財(cái)政制度存在所有制歧視和地區(qū)差別，財(cái)政預(yù)算和分配不公平；在財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政投入、政府采購(gòu)等方面，對(duì)各類企業(yè)和地區(qū)還沒有一視同仁，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，也不利于引導(dǎo)各類企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排、提高質(zhì)量方面的技術(shù)改造和產(chǎn)品升級(jí)換代。此外，相關(guān)財(cái)政政策缺乏整體協(xié)調(diào)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變過程中還沒有形成足夠的合力。例如，在資源循環(huán)利用，發(fā)展節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水、節(jié)地的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府采購(gòu)制度和相關(guān)稅收政策缺乏有力的協(xié)調(diào)配合。又如，對(duì)于生態(tài)保護(hù)力度，還缺乏健全的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制。

三、完善吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政制度的對(duì)策

（一）加大財(cái)政支持力度，建立節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)資金

吉林省政府可在經(jīng)常性預(yù)算中增設(shè)節(jié)能環(huán)保支出科目,在建設(shè)性預(yù)算中加大對(duì)節(jié)能環(huán)保的投資力度，建立節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)資金，調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能環(huán)保的積極性。如支持資源節(jié)約和綜合利用方面的重大課題研究；鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)節(jié)能技術(shù)，推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)、工藝和設(shè)備；采用補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，支持節(jié)能減排重點(diǎn)工程、高效節(jié)能產(chǎn)品和節(jié)能新機(jī)制推廣、節(jié)能管理能力建設(shè)及污染減排監(jiān)管體系建設(shè)；支持能源審計(jì)項(xiàng)目；加大對(duì)節(jié)能產(chǎn)品銷售、使用、服務(wù)、回收及信息傳播方面的投入；建設(shè)有利于節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套公共設(shè)施，如大型水利工程、綠色園林城市建設(shè)等。

（二）優(yōu)化財(cái)政資金使用結(jié)構(gòu)，提高節(jié)能環(huán)保財(cái)政資金的使用效率

一是盡可能降低人員經(jīng)費(fèi)所占比重，將有限的資金真正用到節(jié)能環(huán)保上。二是實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)支持和一般支持結(jié)合，提高財(cái)政資金的使用效率。三是強(qiáng)化統(tǒng)籌意識(shí)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生產(chǎn)生活統(tǒng)籌、政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)控統(tǒng)籌。

（三）建立多元化的籌資渠道，發(fā)揮財(cái)政資金乘數(shù)效應(yīng)和“杠桿”作用

吉林省政府的財(cái)政資金有限，應(yīng)運(yùn)用多種投入方式，建立多元化籌資渠道，充分調(diào)動(dòng)信貸資金、社會(huì)閑散資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)和“杠桿”作用。如建立節(jié)能基金或通過專項(xiàng)貼息貸款方式來支持節(jié)能項(xiàng)目；通過財(cái)政貼息，吸引金融資本參與；通過財(cái)政融資，吸引社會(huì)資金參與；推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，視項(xiàng)目實(shí)施效果給予獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)市場(chǎng)微觀主體參與節(jié)能事業(yè)的積極性。

（四）制定有利于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策，發(fā)揮財(cái)政導(dǎo)向作用

吉林省政府應(yīng)把環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、資源節(jié)約與合理開發(fā)利用等特定政策目標(biāo)納入政府采購(gòu)的通盤考慮，制定相關(guān)的采購(gòu)政策來促使市場(chǎng)鼓勵(lì)再循環(huán)利用，在其需要采購(gòu)的眾多商品和勞務(wù)中優(yōu)先選擇節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)，從而促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有效實(shí)行綠色采購(gòu)，在法律法規(guī)、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、信息公開經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、宣傳教育和績(jī)效考評(píng)等方面加以完善，抓好工業(yè)節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證，擴(kuò)大產(chǎn)品品種范圍，為規(guī)范工業(yè)節(jié)能產(chǎn)品市場(chǎng)和納入政府采購(gòu)做好技術(shù)準(zhǔn)備。在進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)對(duì)生態(tài)工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)給予優(yōu)先考慮，并建立長(zhǎng)期合作關(guān)系。

(五)加強(qiáng)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性及部門之間的配合，提高節(jié)能環(huán)保政策措施的整體效益

有關(guān)加強(qiáng)能源開發(fā)利用的管理和促進(jìn)能源環(huán)保效率提高方面的政策措施是一個(gè)綜合的，長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，相互之間需要進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合，財(cái)政政策需要有一定的法律、法規(guī)及行政手段相配合。同時(shí)，法律、法規(guī)及行政手段需要綜合運(yùn)用和體現(xiàn)適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策措施和調(diào)控意圖，只有這樣才能充分發(fā)揮財(cái)政政策在節(jié)能環(huán)保事業(yè)中的積極作用,提高節(jié)能政策措施的整體效益。

（六）建設(shè)吉林省生態(tài)工業(yè)園區(qū)，發(fā)揮財(cái)政在其中的重要作用

加大園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。依據(jù)園區(qū)生產(chǎn)狀況統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低企業(yè)投資的不確定性、盲目性和重復(fù)性，吸引更多企業(yè)進(jìn)入園區(qū)；建立淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)的財(cái)政機(jī)制。對(duì)落后產(chǎn)能實(shí)施差別化的資源價(jià)格政策并對(duì)其征收工業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展附加費(fèi)。利用此費(fèi)和企業(yè)所繳納的排污費(fèi)，設(shè)立起政府專項(xiàng)發(fā)展基金，主要用于補(bǔ)助重點(diǎn)排污單位污染治理以及補(bǔ)償關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等落后產(chǎn)能企業(yè)后所需費(fèi)用；建立長(zhǎng)期有效的財(cái)政投入機(jī)制。在經(jīng)常性預(yù)算中設(shè)立節(jié)能支出科目，并單列生態(tài)工業(yè)園區(qū)子科目，對(duì)生態(tài)工業(yè)園區(qū)實(shí)施獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算管理，降低給各級(jí)財(cái)政運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)。

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基金項(xiàng)目：本文系吉林省教育廳“十一五”社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“吉林省發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅導(dǎo)向研究”。