我國慈善組織監管機制探析

【摘要】慈善組織是非營利組織中從事慈善事業的組織。我國在改革開放以來，慈善事業發展的法律法規和政策初步形成，慈善組織呈現良好發展態勢，慈善事業在促進社會公平、維護社會穩定等方面的作用日顯突出。但同時也顯現了其在參與社會救助過程的一系列問題：比如慈善組織的定位、內部治理以及監管等都成為亟待立法解決的問題。

【關鍵詞】慈善組織慈善事業監管

一、規范梳理：我國慈善組織的現有法律

慈善組織是非營利組織中從事慈善事業的組織。非營利組織是西方使用較為普遍的一個詞，非政府性、非營利性、公益性都是其不可缺少的因素。慈善組織除了具備上述特點之外，還具備以民營社會性救助主要任務以及其財產的來源地捐贈性這兩個特征。目前在我國慈善組織所適用的法律即我國用于規范民間組織行為的法律法規，主要有以下幾個：《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》等。這些法律法規對于民間組織（包括慈善組織）的成立條件、組織機構、政府監管等作出了一般性的規定。就慈善組織所具有的財產來源的捐贈性來說，《中華人民共和國公益事業捐贈法》也應當是構成我國現行和慈善組織有關的法律規范之一。

迄今在我國國家立法層面還未出臺專門的慈善法。盡管2005年民政部就已經正式開始起草《慈善法》，2006年《慈善事業促進法》草案出臺并列入國務院年度立法計劃，但是過去的六年數易其稿，直到2012年的兩會仍然未見到慈善立法的草案。不過可喜的是，各省市已經開始重視發展慈善事業，作為慈善事業的中堅力量的慈善組織的政策完善與法規保障已經提上日程，例如浙江省、上海市等均以政府工作報告的形式提出了完善慈善法規的重要性。江蘇省更是走在全國前列，率先頒布了中國第一個專門規范慈善事業，對慈善組織作出具體規定的地方性法規《江蘇省慈善事業促進條例》。

在我國的現有法律框架下，法律承認的慈善組織形式主要有三大類，一是社會團體（例如，中華慈善總會以及各地的慈善協會）；二是民辦非企業單位（例如，地方民辦的敬老院、福利院）；三是基金會（例如，紅十字基金會、中國扶貧基金會）。

二、現狀檢視：監管機制的運作規則

慈善組織是慈善事業中的主要力量，保障其在運作過程中的規范性非常重要。我國現行法規的對于其運作的監管，主要體現在以下幾個方面[1]：

（一）行政管理制度

1.年檢制度。主要對依法登記的慈善組織執行法律法規和政策的情況、業務活動的開展情況、機構以及負責人員的變動情況以及財務管理情況等內容按照法定程序進行年度檢查，以確認慈善組織是否有繼續開展活動的資格。民政部先后發布了《社會團體年度檢查暫行辦法》、《民辦非企業單位年度檢查辦法》和《基金會年度檢查辦法》。根據上述三個辦法規定，慈善組織的年檢內容主要包括：法律法規和國家政策的遵守情況；登記事項的變動和登記手續的履行情況；按照章程開展活動的情況；資金的來源和使用狀況；機構變動和人員聘用狀況。慈善組織需要將材料先報送業務主管單位審查合格后方可報送登記機關。

2.重大活動報告制度。重大活動報告制度是業務主管部門對慈善組織監管的主要制度之一，慈善組織在舉行重大業務活動時，要向業務主管機關報告。在我國現行法律體系中，只有部分規章規定了社會團體重大活動的報告制度。中央層面上對民辦非企業單位和基金會沒有作出規定；在地方層面，一些省市在地方規范性文件中規定了重大活動報告制度，例如貴州省民政廳和常德市民政局都曾發布規范性文件；河北省滄州市民政局和內蒙古巴彥淖爾市民政局也曾發布規范性文件。

（二）信息公開和社會監督制度

社會監督以慈善組織的信息公開為前提，要求慈善組織向業務主管單位報告接受、使用捐贈及資助的有關情況，并以適當方式向社會公眾公布。例如為保障基金會活動的公開性，相關規定要求：基金會應當遵循公開、透明的原則；基金會分支機構、代表機構以及境外基金會代表機構的設立、變更、注銷登記，登記管理機關將向社會公告；基金會組織募捐應當向社會公布募集資金后開展慈善公益活動和資金使用的計劃；基金會處理剩余財產應當向社會公告。

（三）組織內部財產管理制度

慈善組織的財產是其機構運行和實施慈善活動的物質保障，現行法律法規對不同類型的慈善組織的財產管理制度各有詳略不同的規定。

民辦非企業單位和社會團體類型慈善組織的財產管理主要有以下幾方面規定：第一、社會團體的資產來源必須合法；第二、資金必須用于章程規定的業務活動，不能分配給會員；第三、接受的捐助必須根據與捐助人約定的方式合法使用；第四、保障社會團體管理費用有合理的標準，避免社團財產被專職工作人員私分。

相對于以上兩種慈善組織的財產管理制度，基金會的財產管理制度有兩個較為特殊的規定：一是規定了法定支出比例，規定了基金會年公益支出的最低比例和運作成本的最高比例；二是對基金會投資的管理制度，基金會可以按照合法、安全有效的原則積極實現基金的保值、增值，基金會理事會違反條例和規章決策不當，致使基金會遭受財產損失的，參與決策的理事應當承擔相應的賠償責任。

（四）法律責任制度

對慈善組織的違法違章行為，登記機關有權根據法律規定，依照法定處罰種類和處罰程序對慈善組織或其負責人給予行政處罰。《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金管理條例》分別列出慈善組織運作中違規情形所對應的處罰，目前對慈善組織的行政處罰主要有：警告、責令改正、限期停止活動、沒收違法經營額或者違法所得和罰款、撤銷登記、依法取締。

三、缺陷反思：監管缺位、自律不足

現實而言，發生在慈善領域的丑聞，近年來并不少見。不僅嚴重損害慈善組織的形象，也成為民間慈善事業發展的最大阻力。究其根源，就在于缺少一個相對獨立的監督部門，以及一套行之有效的監管體制[2]。

清華大學公管學院NGO研究所副所長賈西津談到中國現行慈善組織法律制度時說“不僅是紅十字基金會，應該說整個中國慈善組織在組織治理、監管體制、運行機制方面都還有很大的欠缺，在統一的法律制度上，還沒有一套非常可操作化的監管體制”。

（一）缺乏高效的行政監督

目前政府對于慈善組織管理采取雙重管理體制，即由“登記管理機關”和“業務主管單位”共同管理，造成了政府部門對慈善組織雙重審核、雙重負責、雙重監管的現象。但由于這兩個部門的監督都停留在同一層面上，并沒有形成自上而下、由內而外的嚴密的監督層次和體系，導致了“雙重負責”有可能變成“雙重缺位”，或形成監督—推諉—敷衍的惡性循環。主管單位若發現問題卻沒有處罰權，就只能利用行政手段解決問題，導致對慈善組織的控制和行政干預的加重，行政機關雖然有行政執法權，但是相對于業務部門來說其和慈善組織的關系較為疏遠，不利于及時發現慈善組織在具體活動中存在的問題。

就年檢制度而言，面對各式各樣的民間組織，有限的管理人員很難通過年檢真正達到有效監督，操作成本高，而假借公益名義牟取私利的組織往往不能被發現。僅憑年檢報表不足以判斷慈善組織的公益性和對其實施監督的。年檢辦法對于業務主管機關和登記管理機關的審查期限缺乏具體規定，容易導致審查的拖延，最終影響慈善組織的合法權益，在對相關法規規章進行修改時，必須對有關機關的年檢審查期間做出明確的規定，從而防止有關機關的拖延，損害慈善組織的合法權益。

現行規范性文件規定的報告對象都是慈善組織的業務主管單位，是否也應當向登記管理機關報告，何為重大活動，由什么機關決定，報告的時間程序如何，報告的法律效力如何，都沒有做出規定。

雖然我國現行規范性文件只規定業務主管單位的職責，卻沒有規定政府部門必須擔任相應業務的慈善組織的主管部門，也沒有規定業務主管單位不履行職責、疏于管理的具體法律責任。對監管機關的規范不健全也導致了慈善組織監管的缺位。

（二）缺乏完善的信息披露制度

慈善組織運行的透明度是取得社會公信力和公眾支持的重要保障。現行法律法規僅原則上要求慈善組織要接受財政部門的監督或者政府有關部門的審查等，缺少詳細的操作規定，對財務公示制度也沒有具體明確的要求，使得慈善組織各行其是、無所適從，對工作程序信息以及項目運行的效益等方面的內容公示要求也仍然是空白，造成監督主體和被監督主體之間出現信息不對稱。

盡管在《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》中均有關于慈善組織公開其財務信息的規定，但都屬于原則性規定，過于簡略且操作性差。社會公眾只能從某指定媒體獲得僅僅一年一次的慈善組織相關信息，而這些信息只是慈善組織自行上報的信息，大多沒有經過監督主管部門的主動審核(如上海慈善總會網站上雖然有玻璃袋一項公布了現金流向，但是根本不能真實反映出現金的用途和捐助的情況)。法律更沒有賦予普通公民獨立查詢慈善組織財務信息的權利。如我國第一個私人建立中華綠蔭兒童村、曾被譽為“中國母親”的胡曼莉，就利用信息公開機制的不完善，篡改審計報告將公眾的捐款挪作私用[3]。

（三）缺乏第三方評估機制和行業自律機制

在一個多元化的民主社會，慈善組織的社會監督體系應當也是多元化的，目前我國對慈善組織的監督著重于行政監督，而行政監督往往是一種被動的監督。雖然法律賦予行政機關主動調查的權力，但其監督還主要依靠慈善組織報送的各種文件、票據等進行審查。我國缺少慈善組織的同業自律組織，沒有一個獨立的第三方評估組織對慈善組織的工作績效做出公正的評價，為社會公眾和社會組織選擇有效的慈善組織進行捐贈提供信息。

四、制度完善：慈善組織的透明度和社會公信力建設

健全和完善現行的慈善組織監督機制，必然會增加政府行政管理的成本。但不可否認，這是我們必須付出的。中華慈善總會會長范寶俊指出，我國對慈善事業發展監管體制還不夠健全，任何一個組織，都不能孤立于社會而存在，所謂有利益的地方就有腐敗，即便頂著一頂“慈善”的光環，慈善組織也同樣要接受“被監督”，因而從制度角度說，應該做最壞的設想，一個好的制度一旦得以確立，其社會效益將是長期而深遠的。

慈善機構監管機制的一個基本核心思想應當是：行政監管、社會監督、行業自律相結合，著重增加慈善組織的透明度和社會公信力。筆者認為可以從以下幾方面來完善我國的慈善組織監管機制：

（一）統一慈善組織的登記機關和監督機關

中國社科院渠濤教授曾指出：“中國傳統的行政管理機關本來就非常龐大，管理職能和范圍的分類也很細，在這樣的條件下沒有必要也沒有理由再給登記機關賦予這種職能。如果讓登記機關履行這種監督職能，必然要在硬件（設備設施）和軟件（人員）上增加投入，這樣一來就會同政府機構改革的大方向背道而馳。更重要的問題是，即便擴大了機構和增加了投入，登記機關是否能夠不負重托身兼二職還是一個未知數。”[4]因而有人提出，可以將登記管理機關從業務監督職責中剝離出來，對慈善組織的業務監督轉由業務主管單位全部承擔。筆者并不贊成這樣的觀點。

盡管將業務監督職責直接交由原來的業務主管單位看似操作便捷，但現有的業務主管單位對慈善組織的法律主體特殊性和獨立性仍沒有統一的認識，其監管范圍往往按照慈善組織的業務范圍劃分。而這種劃分的標準和界限并不清晰，且隨著慈善組織業務活動的多元化和業務范圍的跨領域化，登記過程中慈善組織“歸口難”的現象必然會延續到慈善組織的業務監督過程中:一方面，不同的政府部門有著不同的審核標準，寬嚴不一；另一方面，由于監督慈善組織的責任分散于許多部門，沒有任何一個部門有可能發展出處理慈善組織事務的專長，而且和慈善組織有關的事務在這些部門中都是副業，所以無法得到足夠的重視和支持。

因此，在慈善組織的日常業務活動中無需由兩個主體重復監督工作，但卻不能僅僅將原有的監督職責簡單地轉移給原來的業務主管單位，可以借鑒英國設立專門的慈善委員會的做法，結合中國的現狀，建立一個統一的機構對慈善組織進行登記和監管，專門負責對慈善組織的準入監督和過程監督工作和審查監督慈善組織對捐贈財產的使用等方面情況。在各地各級民政部門設立專門的慈善組織管理機構，通過法律的規定細化其具體監督職責，并提供行為判斷的法律依據。

強化現行體制下其他政府機關監督的輔助作用，由各個部門協作統一依法對慈善進行監督，如人民銀行對基金會的財務監督、審計機關的審計監督以及稅務部門、工商行政管理部門對慈善組織的監督等等。這些機關不再是“可以”對慈善組織進行相應的監督檢查，而是“必須”這么做，并有責任在履行監督職責時主動與民政部門進行溝通合作。

（二）建立第三方評估機構，完善慈善組織的自律機制

行業互律機制是實現慈善組織自我管理、自主發展的必要條件之一。在這方面，我國政府主管部門的態度尚顯保守。政府應當高度重視慈善組織互律機制的建立，積極倡導那些旨在推動建立慈善組織互律機制的努力，并鼓勵慈善組織通過必要的行業規范與公共道德來加強彼此之間的交流、合作與相互監督管理，推動慈善組織的健康發展。在中國的慈善事業發展中也可借鑒美國的經驗，從試點入手，積極引入慈善組織的第三方評估機構，不僅可以節省有關政府部門監管精力，提高專業化程度和監管水平，也利于提高慈善行業的公信度。

（三）完善慈善組織的社會公示制度

建立公開的財務管理制度，善款使用的追蹤、反饋機制和公示制度，及時向社會公布捐贈款物的使用情況，確保社會捐贈款物使用安全有效，確保捐贈人的意愿得到有效落實。可以規定慈善組織在定期公布年度公告之外還應當在重大事件發生時，及時做出臨時報告向公眾公布；對慈善項目的預期計劃以及項目實施狀況進行評估并予以公布；對于慈善組織違背信息披露的原則，導致披露的信息不真實、不準確、不完整，應當對慈善組織的負責人和相關責任人追究相關法律責任；借鑒英國慈善組織信息披露的要求，規定包括捐贈者在內的社會公眾以及政府監督部門應當可以隨時查詢有關慈善組織的資料，任何一個社會公眾對有關數據、信息以及組織的詳細財務報表，有權隨時索要、復印、查詢、質疑并得以答復，并且對慈善組織的項目運行狀況和經營狀況等方面均有提出異議的權利。我國可以比照基金會管理條例對基金會信息公開義務的規定，通過立法要求所有慈善組織都負有信息公開的法定義務，以此強化慈善組織的公開性，推進我國對慈善組織的社會監管。

參考文獻

[1]楊團，葛順道.中國慈善發展報告2009[M].北京:社會科學文獻出版社,2009.272-280.

[2]李勃.慈善監管：政府最大的“慈善困惑”[J].中國西部.2009（8）.36.

[3]夏之荷.審計揭示“中國母親”真相[J].南都周刊.2007(12).42.

[4]渠濤.民法理論與制度比較研究[M].北京：中國政法大學出版社，2004.78.

作者簡介：金佳卉（1985-），女，浙江金華人，法學碩士，就職于浙江省金華市中級人民法院，研究方向：民法、國際法。