農田基本建設立法管理的探討

佟賀

摘 要:本文從農田基本建設立法的必要性、立法的依據及立法的內容討論了農田基本建設的立法管理。

關鍵詞:農田基本建設立法的必要性依據內容

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A 文章編號:1674-098X(2012)05(c)-0124-01

1996年1月29日,《國務院關于進一步加強農田水利基本建設的通知》(國發[1996]6號)中就曾提出“水利部要會同有關部門盡快起草有關全國農田水利基本建設管理的法規,使群眾性的興修水利活動和工程管理逐步走上規范化、法制化”的要求。由此看,農田基本建設立法問題應該引起重視,是一個值得研究與探討的課題。

1 農田基本建設立法的必要性

第一,從農田基本建設任務角度來看需要立法。眾所周知,我國是一個農業大國,農村區域范圍較大,農業基礎設施雖經建國后70年的治理有了很大改善和提高,但終因范圍廣、任務重,至使我國的農業基礎設施至今仍然很薄弱。就現在來說,無論是燈塔市,還是遼寧省,乃至全國,需要治理的荒山荒坡荒灘荒丘、坡耕地、中小河道,需要平整和改良土壤的中低產田,需要開發建設的水源工程、灌溉工程、飲水工程、造地工程,需要提高標準的防洪工程、治澇工程等,還有很多很多。從這些任務來看,絕不是短期內能夠完成的。因此,應該建立一部圍繞農田基本建設開展的規范性、長期性的法規。

第二,從農村現有經濟體制角度來看需要立法。目前農村的山、田等資源的所有權雖然大都仍歸集體所有,但卻是分給各家各戶經營管理,而且經營承包期又都較長。在這種體制下,開展農田基本建設,實施統一規劃治理,較之生產隊存在時期,是有很大難度的。因為生產隊存在時期,所有資源都是集體的,集體所有,集體經營,集體管理。想怎么規劃、怎么治理,各家各戶不會提出太大異議。而現在則不一樣,你想把這一條溝修成果樹梯田,某戶不同意動他家的地塊,你就沒轍。前幾年燈塔市治理的一處小流域,主要工程措施是果樹梯田和農業梯田。其中涉及兩戶分包的土地,人家就不讓修。最后涉及這兩戶的兩片地,一片沒有修成,另一片則給了人家補償才同意修。所以。從這個角度上說,農田基本建設也急需立法。

第三,從農田基本建設重要地位角度上看需要立法。應該說,新中國成立以來,歷屆中央政府對農田基本建設非常重視,都將農田基本建設擺在了農村和農業工作的重要位置。其實這也是由于我國農業基礎設施薄弱的狀況所決定的。無論是合作化時期,還是實行家庭聯產承包責任制時期,這項建設始終沒有放棄,而且也出臺了很多涉及農田基本建設的指導性文件。這些不僅說明了中央政府對農田基本建設的深切關注,同時也說明了農田基本建設在農村和農業工作中的重要地位。如此看來,年年下發文件,倒不如建立一部系統的、集中的、有操作力度的農田基本建設管理法規。

第四,從農田基本建設工程的管護角度上看需要立法。新中國成立以來,各級黨委、政府帶領廣大人民群眾修建了大量水利工程,這些工程對提高農業綜合生產能力發揮了重要作用,但是也存在著重建輕管的現象。由于建成的工程缺少必要的法律法規約束,致使相當數量的工程無法長期發揮效益,嚴重制約了農田基本建設的健康發展,這些都是值得總結和吸取的教訓。因此,從這個角度來說,也應該立法管理。

第五,從農田基本建設組織開展角度上看需要立法。農田基本建設的組織開展固然是各級政府不可推卸的責任,但若想把這項建設長期有效地開展下去,也需有一個專門的職能部門主抓和管理。從目前情況看:農田基本建設業務歸水利部門管理。但確切來說,這項建設并不完全是水利部門的業務,還牽涉其他部門。例如:有些荒山荒坡的治理,涉及林業部門;復墾造地,沃土平地又涉及國土資源部門;高效農業涉及林業部門;資金投入涉及財政部門;區域規劃又涉及發改部門……這是從橫向來說涉及這么多部門。從縱向來說,既要聯系上級,又要聯系基層,特別是要與農村基層干部群眾相聯系,因為農田基本建設最終是要依靠廣大村民群眾來實施的。因此,要組織開展農田基本建設,就要有一個具有協調相關部門、組織政策措施、編制區域治理規劃和年度實施計劃、指導具體工程建設、掌握綜合情況的職能機構來管理。所以,從這個角度上看,也應該建立法規。

2 農田基本建設立法的依據

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》。這些“法律”和“決定”以及2004—2008歷年的中央1號文件,都為農田基本建設立法提供了依據。

3 農田基本建設立法的內容

農田基本建設管理法規的主要內容應包括:

1)總則。總則中的條款內容應明確農田基本建設管理法的立法目的,農田基本建設的概念、范圍、性質、內容及工程規模等。

2)組織領導。組織領導中的條款內容應明確廣大村民群眾是農田基本建設的參與主體,鄉(鎮)政府和村委會、村民組是農田基本建設的直接組織者,跨鄉鎮工程可由市、縣政府組織。省、市、縣要設立專門機構指導和管理本轄區的農田基本建設,貫徹落實中央及上級有關農田基本建設的方針、政策及具體部署,協調有關部門,動員基層干部群眾開展本轄區的農田基本建設;編制本轄區農田基本建設區域規劃及年度計劃;協助本級政府制定農田基本建設政策、措施;綜合本轄區農田基本建設情況等業務。

3)區域規劃。區域規劃中的條款內容應規定依據農田基本建設的范圍框架、基本性質和具體內容編制各個級次的區域規劃。如村級、鄉鎮級、縣級、市級乃至省級規劃。要強調可行性、遠瞻性、實效性、科學性及實施規劃的法律要求。

4)工程建設。工程建設中的條款內容應包括投資來源渠道、資金投放及使用原則、投工投勞辦法、施工組織形式、質量監督、檢查驗收等。

5)工程管理。工程管理中的條款內容應包括工程管理的目的:根據投資比重,確定不同的所有權屬;根據工程類別,確定不同的管理形式;根據受益范圍,確定不停的管理級次;根據工程作用,確定不同的管理辦法等。

6)法律責任。法律責任中的條款內容應包括對農田基本建設資金籌集、資金投放、資金使用中違反政策原則或貪污、浪費等的違法行為應追究的責任;還應包括對違反工程質量標準、造成事故應追究的責任等。

7)附則。包括法律法規的實施起始時間等內容。

總之,農田基本建設立法問題是涉及農田基本建設能否深入持久、行之有效、健康有序地開展下去的問題。但愿能夠及早出臺這部法規,規范和約束農田基本建設實施行為,使國家和各級地方財政投放的資金真正在抗御自然災害、提高農業綜合生產能力、改善農村生態環境等方面發揮應有的作用,產生應有的效益。