毒地建房,多少亟待厘清的法律關系

張伯晉

【√】治理毒地侵權，既要防患于未然，強調政府和開發商依法進行土地環評；又要除患于已然，暢通損害發生后的司法救濟渠道

所謂“毒地”，在歐美國家稱為“棕色地塊”，是指土地上曾興建化工廠等污染性較強企業，企業生產、貯存、堆放過的有毒有害物質造成土壤和地下水污染，該地塊對居民的人體健康產生不良影響。

近年來，我國有大量毒地被開發為住宅小區，而毒地建房危害健康的新聞一直不絕于耳。

毒地潛伏

據多家媒體報道，房地產開發用地中毒地潛伏，于建房施工過程中散發異味、導致工人中毒才使其露出冰山一角。

2006年7月，位于江蘇省蘇州市南環路附近郭巷的一化工企業搬遷后，留下了20畝污染土地，6名筑路工人挖土翻起有毒土壤時昏迷。

2012年，北京市東五環外朝陽區管莊鄉“康泉新城”二期工程工地土壤樣本中，共檢出超標污染物種類19種，最大超標倍數甚至超過千倍。

……

據不完全統計，至2008年，江蘇、遼寧、廣州、重慶等地污染企業搬遷數千家，置換約2萬余公頃工業用地。在城市建設用地寸土寸金的今天，毒地被開發為住宅，消費者尤其是孕婦、幼兒等特殊人群面臨極大人體健康風險。因此，北京律協侵權責任法專業委員會主任李波律師建議，購房者雖然沒有事先索要住宅土地環境影響評價報告（下稱環評報告）的法定權利，但為防微杜漸起見，應對環評報告多加留意。

毒地有啥危害？

毒地建房，危害巨大。中國環境資源法學研究會會長、武漢大學教授蔡守秋介紹，重金屬、電子廢棄物、石化有機污染物和持續性有機污染物等，是造成毒地的主要污染源。1953年美國的拉夫運河原為工業廢棄物垃圾場，在被填埋覆蓋后開發建造住宅和學校。1977年，當地居民頻發孕婦流產、兒童夭折、嬰兒畸形、癲癇、直腸出血等病癥，毒地真相才因此曝光。

蔡守秋強調，鑒于毒地的巨大潛在危害，政府土地、環保等相關部門理應負起監管責任，為老百姓的健康負責。同時，因為土地國有，政府在出讓土地過程中獲利，由政府主導毒地治理較為合理。

北京大學法學院沈巋教授認為，政府出讓土地應屬于私法行為，出讓合同是一個民事合同。那么，因有毒土地出讓引發的侵權糾紛，應由侵權責任法來調整。政府出讓有毒地塊，應當承擔侵權責任；如果出讓合同附加了開發商進行消毒治理后才能進行開發的條款，則政府可以免責。

目前，我國土地再開發分為土地收儲和招標出讓兩個環節。現有的環評報告是在工程破土動工前進行，在土地收儲和規劃環節沒有相應強制性要求。因此，土地儲備中心、規劃局等部門進行土地污染環評和勘察的監管責任存在缺失，需通過立法加強。

可借鑒“超級基金法”

治理環境污染，我國秉持“誰污染，誰治理”原則。李波律師認為，依據環境保護法規定，毒地污染應當由造成污染的企業承擔治理的義務。而毒地由于其特殊歷史成因，污染主體大多不復存在，難以追責。

“毒地的成因大多由于歷史原因造成。”蔡守秋談到，早期的國有企業污染土地，當時缺乏相關法律約束，如今的環境保護法律無法追溯。土地污染后，原企業搬遷或重組，不復存在。土地幾經易手，消費者維權面臨困境：毒地的污染責任主體難以尋找。

“業主提起侵權之訴并不能完全解決所有毒地侵權的問題。”沈巋談到，毒地侵權適用侵權責任法需以損害實際發生為前提，當毒地對人體健康的損害還處于風險狀態時，侵權責任法就存在了保護缺口。因此，防止毒地風險轉變為實際損害，需要新的立法彌補空白。

蔡守秋提出，美國的“超級基金法”或可成為我國相關領域立法的借鑒。針對環境污染治理問題，美國創立“超級基金法”，向石油、化工等巨頭征收化工稅，用于清理泄漏的化學物質和有毒垃圾場。2002年，美國頒布《棕色地塊法》將污染責任和現在的開發商分開，再通過折價，讓開發商有獲利的空間，從而促使社會資本介入棕色地塊的修復。

“通過典型案例的訴訟，推動我國毒地治理立法進程，我認為很有必要。”蔡守秋認為，“只要能取得毒地之前的用地歷史記錄和原企業造成污染的證據，打贏維權官司是很有希望的。”

不小心購買了毒地房怎么辦

治理毒地侵權，既要防患于未然，強調政府和開發商依法進行土地環評；又要除患于已然，暢通損害發生后的司法救濟渠道。

對于業主來說，如果不小心在毒地買了房，在維權時應分清賠償責任與治理責任由不同主體承擔，可向開發商要求賠償，向政府要求環境治理。

依據行政訴訟法，業主可以追究相關行政部門瀆職、不作為的責任。中國人民大學法學院莫于川教授提出，我國環境影響評價法明確規定，國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃，應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價。

因此，如果有證據證明相關行政部門在土地招拍掛過程中沒有進行環評，業主可以提起行政訴訟，要求相關部門承擔責任。莫于川坦言，“關鍵是取證難，很多土地的環評檢測過去的標準和現在的標準不同，存在過去合格現在不合格的可能；環評檢測費用問題，也會對業主取證造成障礙。”

莫于川說，“復雜的法律關系，是業主維權的最大障礙。如果業主通過民事訴訟來維權，不妨以開發商為被告，將政府的土地管理部門、環評審查部門作為第三人追加，最終的治理責任還要落在政府的肩上。”

李波認為，如果業主有確切證據能夠證明其所購買的房屋所在的土地是“毒地”，依據合同法有關規定，可以要求解除購房合同。同時，消費者權益保護法第18條規定，經營者應當保證其提供的商品或者服務符合保障人身、財產安全的要求。毒地建房，理論上應屬于“不合格”產品，應予退換。

同時，沈巋還提醒，針對毒地侵權，任何人都有理由提起公益訴訟，或為解決渠道之一。