內地幼兒園教師工資待遇存在的問題及其成因

【摘要】在內地，幼兒園教師的工資待遇存在的主要問題是：（1）幼兒園教師總體工資待遇偏低。（2）公辦、民辦幼兒園教師收入差異大。（3）在編、非在編幼兒園教師工資待遇差異大。（4）城鄉幼兒園教師工資待遇差異大。造成這四大問題的主要原因有法規不健全、幼兒園教師編制不足、幼兒園教師資格認證制度和職稱評定制度缺失、幼兒園教師工資標準缺失等，也與政府的財政投入不到位以及缺少針對農村幼教發展的政策有關。內地幼兒園教師的工資待遇問題亟待解決。

【關鍵詞】幼兒園教師；工資待遇；存在的問題；成因；中國內地

【中圖分類號】G617【文獻標識碼】A【文章編號】1004-4604（2012）12-0006-05

自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）出臺以來，我國學前教育事業迎來了前所未有的發展機遇，地方政府對學前教育的投入日益增多，各地的學前教育事業蓬勃發展。然而，由于學前教育領域的問題一直很嚴重，導致各地的學前教育改革遇到了諸多困難。困難之一就是全國范圍內的幼兒園教師總量不足，質量偏低，并且流失率和流動率雙高。導致上述問題的一個重要原因是長期以來幼兒園教師的工資待遇偏低，既難以吸引優秀人才加入，又很難穩定師資隊伍。在分析了香港特區幼兒園教師工資待遇存在的問題〔1〕后，本文將重點分析我國內地幼兒園教師的工資待遇問題，探尋導致這一問題的原因。

一、內地幼兒園教師工資待遇存在的問題

1．總體工資待遇偏低

幼兒園教師的工資待遇偏低，是一個由來已久的、世界性的問題。世界勞工組織（InternationalLaborOrganization，簡稱ILO）于今年2月在瑞士日內瓦就此問題特別召開了全球論壇，發表了題為《Rightbeginnings：Earlychildhoodeducationandeducators》〔2〕的報告，希望各成員國政府能采取措施，切實改善幼兒園教師的社會地位和工作條件。〔3〕

在我國內地，幼兒園教師的工資待遇一度并不存在偏低問題。這是因為在學前教育未被排除在基礎教育體系之外前，幼兒園教師享有與小學教師基本相同的工資待遇。然而，自從將幼兒園推向市場，學前教育發展實行公辦、民辦“兩條腿走路”的方針后，〔4〕就逐漸出現幼兒園教師工資待遇偏低的問題且日益嚴重了。

為了解內地幼兒園教師的工資待遇狀況，我們于2012年8月在香港大學使用GoogleHongKong搜索引擎在國際互聯網進行資料搜索。在輸入“幼師”“工資”“問題”三個關鍵詞后，電腦搜尋出1040000項相關結果。根據其相關程度由高到低排列，我們查閱了排在前200位的網頁，獲得了內地幼兒園教師工資待遇的相關資料。分析發現，當前內地幼兒園教師的月工資為300～3000元不等。最低的地方，幼兒園教師的工資已經低于當地最低工資標準；最高的地方，幼兒園教師的工資也往往比同一地區小學教師的工資差一大截。可見，幼兒園教師工資待遇偏低問題相當嚴重和普遍。現摘錄相關資料如下。

（1）《人民日報》在2010年6月28日的專題報道《幼兒園為什么缺老師？專家建議提高幼師待遇》中提到，“江西省九江市縣（區）民辦幼兒園教師的平均月工資一般為600～800元，個別規模大的民辦幼兒園可以達到1500元，保育員平均月工資為400～500元，醫療保險、失業保險、養老保險等基本沒有落實”。

（2）2010年7月19日《深圳商報》題為《民辦幼師工資和保姆差不多》的文章報道，“2010年，深圳民辦幼兒園教師的月工資只有2000元左右，低的甚至只有1200元，比保姆的工資還要低”。

（3）2011年9月24日《揚子晚報》題為《廣東部分幼師月薪最低750，公辦幼兒園仍無編制》的專題報道提到，“在佛山，幼兒園教師工資不僅遠遠低于當地公務員的平均工資水平，與中小學教師的工資差距也比較大。工資高的有3000元左右，大多數為1000～1500元，最低的只有750元，還達不到佛山的企業職工最低工資標準（1100元/月）”。

2．公辦、民辦幼兒園教師收入差異大

目前內地公辦幼兒園和民辦幼兒園教師的工資待遇存在巨大差異。廣州市教育科學研究所曾對該市284所幼兒園進行抽樣調查，發現62%的幼兒園教師月薪在901～2000元之間，而公辦與民辦幼兒園教師的月收入差距甚至達4000元之多。〔5〕公辦幼兒園教師的工資待遇與小學教師相同，與同級公務員持平，月工資為3000～5000元，并享有完善的社保、醫保以及公積金待遇。而民辦幼兒園教師的月工資為1500～1600元，除去相關保險后只有1000元左右。同在廣州市，公辦和民辦幼兒園教師的工資待遇卻相差這么多，導致民辦幼兒園很難招聘到教師，更別說招聘到優秀教師了，學前教育的公平性也就無從談起。此外，由于有關部門監管不力，很多民辦幼兒園經營者為了賺取盡可能大的利潤，拒絕為教師購買醫保和社保，更不可能為教師繳存住房公積金，以致進一步拉大了公辦、民辦幼兒園教師的收入差距。

面對如此工資待遇，許多民辦幼兒園教師選擇了轉行。據報道，深圳民辦幼兒園教師的流動率和流失率一直居高不下，流動率有時高達40%。〔6〕而據《江淮晨報》2011年8月17日報道，在安徽省合肥市的民辦學前教育機構中，教師的年跳槽率接近50%。民辦幼兒園教師流動、流失的主要原因是工資太低，福利太差，很難養家糊口。

3．在編、非在編幼兒園教師工資待遇差異大

教師編制關系著教師的工資、福利、保險等切身利益。在編幼兒園教師有國家編制，由財政撥付工資，實行事業單位養老保險制度。非在編幼兒園教師因為沒有教師編制，其薪酬只能由幼兒園負擔。在編和非在編幼兒園教師雖然在同一所幼兒園從事相同的工作，但在工資待遇方面常有天壤之別，同工不同酬問題十分嚴重。〔7〕例如，在廣東省，在編、非在編幼兒園教師的年收入差距可達4萬元之多。

除了工資收入外，在編、非在編幼兒園教師在繳納相關保險和退休金發放等方面的差別也很大。在編教師的保險繳納制度比較完善，而有些非在編教師雖然享有醫保、社保，但因為其工資基數低，所以繳納保險的金額與在編教師差距很大。至于住房公積金問題，更是差異巨大。以青島市為例。2012年2月28日《青島日報》的專題報道《青島幼兒園教師9成非公辦身份，月薪數百無公積金》中提到，青島市有1.7萬名非在編幼兒園教師沒有住房公積金，無法享受公積金帶來的貸款買房優惠利率。更令非在編幼兒園教師寒心的是，在編和非在編幼兒園教師退休后的待遇也相差甚遠。由于身份不同，青島市在編幼兒園教師退休后每月能拿到3000元以上的退休金，而非在編教師只能拿到千余元。對于目前已經40歲左右的非在編幼兒園教師來說，他們因為年齡原因，繳納社會保險的時間較短，退休后的收入更加不容樂觀。

如果將工資、保險和退休金等合在一起考慮，那么在編和非在編幼兒園教師的實際收入差距可能有5倍之巨，待遇不公平問題十分嚴重。

4．城鄉幼兒園教師工資待遇差異大

必須承認，我國學前教育領域的城鄉差距一直相當大。這種差距反映在幼兒園質量、收費水平、師資水平、課程質量以及教師待遇等各個方面。由于農村幼兒園教師的身份、待遇問題一直沒有得到有效解決，農村幼兒園教師的工資待遇往往更低，導致農村幼兒園教師的數量嚴重不足，專業水平相對較低，流失率極高。以湖南省永州市為例。永州農村幼兒園教師的月收入最高只有600元，最低300元左右，平均月收入不足500元，而2006年永州市的最低月工資標準已經是420元了。可見，大部分幼兒園教師的月工資在最低工資標準之下。〔8〕即使在相對富裕的廣東珠三角農村地區，幼兒園教師的月工資在1000元左右的還很普遍，遠低于同區域工人的月收入，接近甚至低于當地的最低工資標準。收入不高，勞動強度和心理壓力卻很大，基本權益又得不到保障，導致農村幼兒園教師大量流失。

上述四大問題導致了內地幼兒園教師隊伍出現“五多五少”：一是非在編教師多，在編教師少。二是低學歷教師多，高學歷教師少。三是無職稱教師多，有職稱教師少。四是無教師資格證的教師多，有教師資格證的教師少。五是流失的教師多，轉入的教師少。劉霞2009年對廣州市1598所幼兒園的調查結果證實了這“五多五少”確實存在。〔9〕可見，制定幼兒園教師工資標準，穩定幼兒園教師隊伍，刻不容緩。

二、導致內地幼兒園教師工資待遇出現問題的主要原因

導致內地幼兒園教師工資待遇出現問題的原因是多方面的，既有法律法規不健全，也有制度建設缺失，還有政府投入不到位等。

1.法規不健全

《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）明確規定“中小學教師，是指幼兒園、特殊教育機構、普通中小學、成人初等中等教育機構、職業中學以及其他教育機構的教師”。〔10〕然而，1995年10月6日頒布的《國家教育委員會關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》卻將幼兒園教師限定為“各級人民政府舉辦的幼兒園的教師”，把民辦幼兒園教師的身份和待遇問題拋給各級地方政府處理，在制度和法規上留下很大的彈性，導致民辦幼兒園教師的身份和待遇不明，缺乏相關保障。

《教育規劃綱要》明確提出要“依法落實幼兒教師地位和待遇”，還提出要“提高教師地位待遇。不斷改善教師的工作、學習和生活條件，吸引優秀人才長期從教、終身從教。依法保證教師平均工資水平不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。落實教師績效工資。對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職務（職稱）等方面實行傾斜政策，完善津貼補助標準……改善教師工作和生活條件……落實和完善教師醫療養老等社會保障政策”。然而，這里并沒明確“教師”是否包括幼兒園教師。〔11〕即使包括幼兒園教師，恐怕也只包括那些公辦幼兒園里的在編教師。對于那些沒有編制的公辦幼兒園的教師以及非公辦幼兒園教師的工資待遇問題，《教育規劃綱要》仍舊語焉不詳。

2.編制困局

2001年，為了節省政府開支，裁減編制，中央政府頒布了《關于制定中小學教職工編制標準的意見》。這一意見將幼兒園教師排除在編制標準之外，導致全國公辦幼兒園的教師編制長時間停留在1990年的水平。這一政策導致公辦幼兒園的教師編制“只出不進、只減不增”。一加一減之下，我國內地幼兒園教師隊伍逐漸演變成民辦、非在編幼兒園教師占主體的格局。劉霞的調查報告顯示，2009年廣州在編幼兒園教師不到幼兒園教師總數的10%，僅占公辦幼兒園教師總數的40%，而民辦幼兒園教師基本沒有編制，每年市里提供的新增編制微乎其微。〔12〕因此，除了極少數公辦幼兒園在編教師有明確的教師身份外，其他絕大多數在職幼兒園教師都面臨身份不明的尷尬。

3.制度缺失

《教師法》明確規定國家實施教師資格認證制度和教師職務核準制度。完備的制度建設可以為教師的專業發展提供制度保障。然而長期以來，作為幼兒園教師準入門檻的教師資格認證制度卻未能得到切實執行，導致許多不合格人員進入幼兒園教師隊伍。而教師登記注冊制度和專門的職稱評定制度遲遲未能建立，導致幼兒園教師缺乏獨立的職稱評定體系，在各方面制約了幼兒園教師的專業發展。雖然《小學教師職務試行條例》規定了“幼兒園各級教師職務的任職條件，由各省、自治區、直轄市參照本條例，自行擬定”，但實際上各地的公辦幼兒園教師普遍被納入小學教師的職稱系列，并參照小學教師職稱晉升的專業要求及標準執行。這一制度設計對幼兒園教師來說是非常不公平的，導致幼兒園教師的職稱晉升通道愈加狹窄，進而壓縮了幼兒園教師待遇提升和兌現的政策空間。〔13〕據2012年5月31日《南方日報》報道，廣州市順德區人大常委會調研組公布的《順德區學前教育情況的調研報告》顯示，2011年順德區幼兒園教師離職人數為717人，流失率達15%，其中未領取教師資格證的教師占離職教師總數的60.45%，未評職稱的教師占離職教師總數的67.44%。可見，制度的缺失無疑會加重幼兒園教師隊伍的流失。

4.工資標準缺失

《教師法》規定“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度，具體辦法由國務院規定”。然而，由于各種原因，教育主管部門和各級地方政府并沒有切實落實《教師法》的這些規定，既沒有妥善解決幼兒園教師的身份和編制問題，也沒有專門制定幼兒園教師特別是民辦幼兒園教師的工資標準，導致幼兒園教師的工資待遇出現各種問題。《順德區學前教育情況的調研報告》顯示，自從學前教育市場化改革以來，幼兒園教師的身份日益模糊。由于幼兒園教師的工資標準、聘任退休、業務培訓等缺少統一的制度規定，導致幼兒園教師很難享受到教師應有的權利，與同樣從事教師工作的中小學教師形成鮮明反差。

5.政府投入不到位

在過去10年中，內地學前教育財政經費占GDP的比重一直徘徊在0.03%～0.05%之間。可以說，中央及各級地方政府的財政投入是不到位的。因為沒有為幼兒園教師隊伍建設提供應有的財政支持和保障，導致幼兒園教師的工資待遇嚴重落后于大、中、小學教師。由于缺少政府的財政支持，許多幼兒園不得不依靠市場走自負盈虧的道路。由于得不到政府的財政補貼，私人辦學者為了及時收回投資成本，很可能會壓低教職工工資，提高學費標準。

6.缺少針對農村幼教發展的政策

長期以來，我國城鄉二元分割的發展格局導致城鄉經濟發展極不平衡。地區經濟發展水平不同，對學前教育的供給和需求也會不同，導致內地學前教育出現東西部發展不平衡、城鄉發展不平衡等問題。我國內地的幼教政策很多都是依據城市發展情況制定的，對農村地區的實際情況和特殊需要考慮不足，也很少出臺專門針對農村幼教發展的政策。缺少了有針對性的政策支持，近20年來農村學前教育發展緩慢，農村幼兒園教師的工資待遇問題更是得不到有效解決。有鑒于此，《教育規劃綱要》特別提出要“推進農村學前教育。支持辦好現有的鄉鎮和村幼兒園；重點支持中西部貧困地區充分利用中小學富余校舍和社會資源，改擴建或新建鄉鎮和村幼兒園；對農村幼兒園園長和骨干教師進行培訓”。2011年9月5日，劉延東同志在全國學前教育三年行動計劃現場推進會上強調，要以中西部農村地區為重點，通過新建和改擴建幼兒園、增設附屬幼兒園、開展巡回指導等方式，努力構建縣、鄉、村三級全覆蓋的網絡，加快農村學前教育的發展與普及。這些專門針對農村幼教發展問題的政策反映了中央支持農村幼教發展的信心和決心。當然，具體的貫徹落實還需在實踐中不斷摸索和完善。

嚴格來講，內地幼兒園教師工資待遇出現上述問題的主要原因是前些年各級教育主管部門對學前教育事業發展的不夠重視。在日益重視學前教育的當下，各級教育主管部門需要加倍努力，認真解決幼兒園教師的身份、編制、待遇、職稱、培訓以及農村幼兒園教師發展等問題。要解決這些問題，既需要有高度的政治智慧、豐富的專業知識和真誠的態度，還需要各級財政切實加大投入。令人欣慰的是，在《教育規劃綱要》頒布后，各地政府相繼行動起來，出臺了有針對性的政策，如為公辦幼兒園配齊教師編制，支持非公辦幼兒園實行聘用制，建立省級幼兒園教師專業認證制度，制定省級幼兒園教師工資標準和執行保障措施，重點解決農村幼兒園教師問題等。我們期待，這些政策能夠切實改善幼兒園教師的工資待遇，從而真正推動我國內地幼教事業的健康、快速發展。

參考文獻：

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ChineseKindergartenTeachersSalaries：TheProblemsandCauses

LiHui

（FacultyofEducation，TheUniversityofHongKong）

【Abstract】InChinesemainlandthemajorproblemofkindergartenteacherssalariesare：（1）generallykindergartenteachersarelesspaid；（2）thereisawidesalarygapbetweenpublicandprivatekindergartenteachers；（3）thereisawidesalarygapbetweenpermanentandtemporaryteachers；（4）thereisawidesalarygapbetweenurbanandruralteachers.Majorcausesoftheseproblemsinclude：insufficientrulesandregulations，insufficientteachingpositions，lackofsystemsforverifyingteachingcertificatesandprofessionaltitlesandlackofsalarystandards.Itisalsorelatedwithgovernmentpoliciesoffinancialinvestmentandpoliciesforpreschooleducationinruralareas.Thoseproblemsneedtobesolved.

【Keywords】kindergartenteachers；salaries；existingproblems；causes；Chinesemainland