發揮督導職能 加強專業建設

王海燕

編者按：

從1977年鄧小平同志提出恢復重建教育督導制度以來，我國教育督導工作已經走過了三十余年的發展歷程，教育督導制度伴隨著國家的改革開放和教育的改革發展逐步完善。2012年10月1日《教育督導條例》正式實施。《教育督導條例》是我國首部教育督導法規，標志著教育督導走上法制化的軌道，其必將推動教育發展方式和管理模式發生深刻變化。本期，我們分別邀請教育研究者、教育督導工作者、學校校長三個層面的人員，共同透視《教育督導條例》對于促進教育公平、推動各級各類教育協調發展和義務教育均衡發展的重要意義。

2012年9月，國務院頒布的《教育督導條例》（以下簡稱《條例》），是我國教育督導法律效力最高的一部規范性文件，也是落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》督導工作任務要求的重要政策依據。在《條例》正式實施之初，仔細研讀其文本，運用政策文本分析的方法對這一教育督導政策進行價值取向的解讀，對于深入理解教育督導的基本職能以及督導工作者的專業職責，進而主動預見和應對教育督導的新挑戰與新任務，都是一種必要而迫切的專業自覺。

■ 目標價值： 提高質量促進公平

隨著社會迅猛發展，教育面臨的環境不斷變化，作為教育管理的一個重要保障機制，許多國家的教育督導都愈加趨向法治化、系統性，承擔起更為重要的歷史使命。我國的教育督導制度自1978年教育部在中學司設視導室與巡視員以來，經歷了較長的恢復與建設過程，一系列政策文本的出臺與發布顯現出督導制度建設的不斷規范和完善。例如，為了推動教育督導法制化，1991年國家教委頒布了《教育督導暫行規定》，將教育督導分為綜合督導、專項督導、經常性督導三大類，明確督導的任務是“對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估、指導，保證國家有關教育的方針、政策、法規的貫徹執行和教育目標的實現”。由此，直接帶動了督導工作更多是針對“督政”開展，同時兼有督學。又如，1999年教育部下發的《關于加強教育督導與評估工作的意見》，進一步明確“教育督導工作的性質和任務是：以教育法律、法規和方針、政策為依據，在同級人民政府領導下，代表人民政府和教育行政部門，對下級政府的教育工作和教育行政部門的工作，對中等及中等以下學校和其他教育機構及其舉辦者的工作，進行督導、評估和檢查、驗收。根據人民政府授權，也可以對其他教育工作，對同級政府有關職能部門依法履行教育職責，進行督導檢查”。在此基礎上，我國的教育督導機構和隊伍建設得到加強，從中央到地方初步形成了教育督導的法規體系和工作程序。再如，近兩年來，隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出要“明確各級政府責任，規范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制”。對國家教育督導的改革與發展指明方向，要求“完善督導制度和監督問責機制。制定教育督導條例，進一步健全教育督導制度。探索建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能”。由此，教育督導建設得到更加有力的推動。為了進一步健全教育督導體制，今年8月成立了國務院教育督導委員會，直接提高了教育督導的法律地位和機構規范，也加快了我國教育督導條例的正式頒布。

透過督導制度建設歷程，一個最基本的問題就是教育督導作為教育行政的重要力量，始終伴隨著教育的改革和發展而更加明確監督與指導的職能，發揮著促進義務教育普及、素質教育實施、提高教育質量的保障作用。正如《條例》中所強調的，“條例的制定”，是“為了保證教育法律、法規、規章和國家教育方針、政策的貫徹執行，實施素質教育，提高教育質量，促進教育公平，推動教育事業科學發展”。由此，今后我國教育督導的目標價值，是在督政與督學并重—監督與指導并重中，以“縣級以上人民政府對下級人民政府落實教育法律、法規、規章和國家教育方針、政策的督導”和“縣級以上地方人民政府對本行政區域內的學校和其他教育機構（以下統稱學校）教育教學工作的督導”為兩大督導內容，在督導實踐中顯現對教育的本質內涵的關注。

■ 責任價值： 督導隊伍專業化

“教育是一種非常復雜的社會現象，它的復雜性不僅體現在教育的主體復雜多樣、系統內部紛繁變化，還體現在與教育系統息息相關的外部環境的復雜多變上。”（杜威）比較發現，國外發達國家的督導隊伍均呈現出明顯的專業化、專職化的特點，突出督導在教育指導和咨詢、課程教學、教師發展的專業引領。當教育督導由傳統的行政督導轉向教育指導和咨詢，從制度管理轉向課程教學和教師發展，督導人員專業化成為現代學校教育發展的必然要求。畢竟，專業化的教育工作要求教育督導人員的專業化，督學作為由政府按法定程序聘任、依法行使監督、檢查、指導、評價教育工作的專業人員，其專業素養與水平直接決定著督導職能有效實施和工作的順利展開。

近年來，不少文獻都針對督學隊伍建設與專業成長展開研究。如有研究將督學隊伍存在的問題歸納為“三不合理”：一是隊伍來源不合理，突出表現為由于對教育督導工作的不重視進而導致督學人員多為“老頭子、空架子、做樣子”的形式主義現象；二是專業結構不合理，人員的構成過于偏重督導的行政監督職能而忽視專業指導職能，導致針對來自學校和教師一些教育教學問題、困惑無力指導；三是資格制度不合理，督學資格證書以及崗位培訓門檻較低，往往是“先上崗后培訓或不培訓”。可見，加強督學隊伍建設已經成為教育督導規范化、法制化建設的一個基礎和關鍵。

在本次《條例》中，明確指出“縣級以上人民政府根據教育督導工作需要，為教育督導機構配備專職督學。教育督導機構可以根據教育督導工作需要聘任兼職督學”。同時，針對督學隊伍建設做出了明確要求，提出了督學的資格條件——“堅持黨的基本路線，熱愛社會主義教育事業；熟悉教育法律、法規、規章和國家教育方針、政策，具有相應的專業知識和業務能力；堅持原則，辦事公道，品行端正，廉潔自律；具有大學本科以上學歷，從事教育管理、教學或者教育研究工作10年以上，工作實績突出；具有較強的組織協調能力和表達能力；身體健康，能勝任教育督導工作”。這些都是從督導工作的專業性出發，從督學的思想政治素養與教育理念、政策法律意識、業務能力、道德修養、人際溝通與協調能力、教育經驗與身心健康等諸多方面提出要求，確保督學的勝任力。

督學的隊伍建設，是分層分類的持續建設過程，是基于督導任務要求保障督導順利實施的動態完善過程。《條例》明確了督導的4項實施內容，即“學校實施素質教育的情況，教育教學水平、教育教學管理等教育教學工作情況；校長隊伍建設情況，教師資格、職務、聘任等管理制度建設和執行情況，招生、學籍等管理情況和教育質量，學校的安全、衛生制度建設和執行情況，校舍的安全情況，教學和生活設施、設備的配備和使用等教育條件的保障情況，教育投入的管理和使用情況；義務教育普及水平和均衡發展情況，各級各類教育的規劃布局、協調發展等情況；法律、法規、規章和國家教育政策規定的其他事項”。由此，必然要求督學隊伍建設的專業構成、人員結構要更加協同合作、開放多元，也更加專業與規范。例如，有學者提出督學隊伍可以分為“規劃與建設類、學校管理類、經費檢查類、現代信息技術類、課程改革類、師資培訓類、教育科研類、學校德育類”等多種專業團隊，基于督導的具體任務而組建督導隊伍；又如一些地區已經開始了關于兼職督學資格準入機制的探索，采取“督學的自覺自愿申報——督導機構進行資質與專業知識、經驗等考察與測試”的雙向選擇、資格審查策略以提高督學的專業素質。可以說，教育督導制度愈加走向法制化的建設進程，教育督導人員隊伍建設也將進入更加專業化的進程中。

總之，《條例》的頒布，為教育督導工作提供了重要的法律依據，同時，也讓教育督導工作的目標與責任更加明確而艱巨。以專業化的學習、研究、行動構建督學共同體，共同投身到教育督導的實踐探索之中，是每一位督導工作者的專業職責，也是督導法制化建設中的人力資源。■

參考文獻：

1.馬克思恩格斯全集（第19卷）[M].北京：人民出版社，1994.

2.R.M.克朗.系統分析和政策科學[M].北京：商務印書館，1985.

3.譚曙光.教育督導制度的現狀與瞻望.（J）.教育政策研究，2011（12）.