改革城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

張友良

[摘 要] 城鎮(zhèn)化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著一種辯證關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定著城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化建設(shè)促進(jìn)和影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。建國(guó)60多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變主要經(jīng)歷改革開放前粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與改革開放新時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的探索兩個(gè)大的發(fā)展歷史時(shí)期。城鎮(zhèn)化建設(shè)主要經(jīng)歷了緩慢起步階段、加速發(fā)展階段、快速發(fā)展階段三個(gè)時(shí)期，成就與問題并存，但未來發(fā)展總體趨勢(shì)已進(jìn)入質(zhì)量與速度并重發(fā)展新階段。城鎮(zhèn)化建設(shè)已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略選擇，城鎮(zhèn)化建設(shè)要突破原有發(fā)展方式的束縛，致力于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞] 城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著一種辯證關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定著城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化建設(shè)也促進(jìn)和影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。建國(guó)60多年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變而經(jīng)歷了一個(gè)曲折過程，取得了較大成就，但同時(shí)也存在不少問題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變整體態(tài)勢(shì)，是從以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要推動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)共同推動(dòng)的過程。在未來20年，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然處于快速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)數(shù)量、城鎮(zhèn)人口以及城鎮(zhèn)建設(shè)都還將有較大發(fā)展。城鎮(zhèn)化也將成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略選擇。

一、我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的歷史演變與進(jìn)程

建國(guó)60多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變主要經(jīng)歷兩個(gè)大的發(fā)展歷史時(shí)期，第一階段是改革開放前高指標(biāo)、高積累、低效益的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；第二階段是改革開放新時(shí)期的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，并不斷努力探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)效益更好、發(fā)展質(zhì)量更好、人民得到更多實(shí)惠的中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。

第一，改革開放前粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。新中國(guó)成立之初，由于我國(guó)工業(yè)一窮二白，面臨特殊國(guó)際環(huán)境，又沒有大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)深受前蘇聯(lián)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化模式的影響，我國(guó)與二戰(zhàn)后新獨(dú)立的大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，以此實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。再加上采取高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，最終形成了粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。這種粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了比較高的增長(zhǎng)速度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了可喜變化，經(jīng)濟(jì)總量有了大幅度提高，初步建立起了一套比較完整的獨(dú)立的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)體系，為今后發(fā)展奠定了物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)。但從優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)到片面發(fā)展重工業(yè)，造成了農(nóng)輕重比例失調(diào)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形；片面追求高指標(biāo)、高速度、忽視綜合平衡；經(jīng)濟(jì)效果差；資源浪費(fèi)較嚴(yán)重，環(huán)境承載力減弱。

第二，改革開放新時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的探索。改革開放30 年多來，我國(guó)不僅認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的必要性和重要性，并采取一系列措施，努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。1980年12月，中央工作會(huì)議提出降低消耗，提高質(zhì)量，提高效率，擴(kuò)大社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展路子，開啟了探索轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式新篇章。20世紀(jì)80年代到90年代中期，我國(guó)圍繞提高經(jīng)濟(jì)效益，采取一系列措施，努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)換。盡管付出了很大努力，也取得了很大進(jìn)步，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是高投入、高污染、低效率、低產(chǎn)出的。20世紀(jì)90年代，由于受國(guó)際、國(guó)內(nèi)日益重視環(huán)境問題以及提倡可持續(xù)發(fā)展等因素影響與推動(dòng)，1995年黨的十四屆五中全會(huì)，不僅明確提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，而且明確提出實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。在總結(jié)改革開放30 年歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2007 年6 月，胡錦濤同志在中央黨校首次提出“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。10 月，黨的十七大進(jìn)一步提出“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”要求。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，近年來我國(guó)采取了完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等一系列措施積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過幾十年努力和探索，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變雖取得了明顯成效，但由于面臨能源和環(huán)境約束壓力顯著加大、政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位等諸多難題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍沒有得到根本轉(zhuǎn)變，高投入、高消耗、高排放、低效益現(xiàn)象依然存在。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)性、長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，需要多方面協(xié)同促進(jìn)，共同解決。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展歷程以及未來發(fā)展態(tài)勢(shì)

建國(guó)60多年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)主要經(jīng)歷了三大發(fā)展階段。在這一歷程中，問題與成就并存，但仍有巨大發(fā)展空間。

第一階段：（1949-1978年）緩慢起步階段。這一階段主要是新中國(guó)成立到改革開放前，期間經(jīng)歷了三年恢復(fù)、“一五”計(jì)劃工業(yè)化起步時(shí)期平穩(wěn)發(fā)展、工業(yè)“大躍進(jìn)”高速城鎮(zhèn)化、工業(yè)調(diào)整時(shí)期第一、第二次逆城市化階段。城鎮(zhèn)化水平由新中國(guó)建立初期的10.64%，略提高到1978年的17.92%，設(shè)市城市由l32個(gè)增至193個(gè)，僅增加61 個(gè)。這與我國(guó)選擇的重化工業(yè)化道路、急于求成的政策以及城鎮(zhèn)化水平起點(diǎn)低等因素有關(guān)。

第二階段：（1978-2000年）加速發(fā)展階段。這一時(shí)期主要經(jīng)歷了農(nóng)村體制改革初期高速城鎮(zhèn)化以及城市化穩(wěn)定成長(zhǎng)兩個(gè)時(shí)期，城市化水平由1978年的17.92 % 上升到2000年的36.2 %，年均增加0.83 百分點(diǎn)。這一時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，其原因在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為工作重心；重化工業(yè)化轉(zhuǎn)向輕紡工業(yè)；區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了城市中心帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及向沿海傾斜的轉(zhuǎn)變；城市建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向沿海大城市，中小城市及小城鎮(zhèn)不斷涌現(xiàn)。

第三階段：（2000年-至今）快速發(fā)展階段。2000-2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化正式制定了加速城鎮(zhèn)化發(fā)展總體戰(zhàn)略，期間經(jīng)歷了小城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張時(shí)期、城鎮(zhèn)群發(fā)展時(shí)期等階段。2011年，城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，達(dá)到了世界平均水平。

自建國(guó)以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)整體發(fā)展緩慢，政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)其影響較大，城鎮(zhèn)人口以自然增長(zhǎng)為主，農(nóng)村人口基數(shù)過大、增長(zhǎng)快，城市擴(kuò)張無法吸收規(guī)模龐大的新增人口，城鎮(zhèn)人口偏少。改革開放新時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)度加快，城鎮(zhèn)人口迅速增加，城市化率大幅提高，到2011年，城鎮(zhèn)人口達(dá)6.9億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市數(shù)量達(dá)657個(gè)，并形成若干具有國(guó)際影響力的城市群；市政公用設(shè)施服務(wù)能力明顯提升，人居環(huán)境逐步改善。“十一五”期間，城市道路長(zhǎng)度達(dá)29萬公里，城市公交專用道建成投產(chǎn)3726km。城市污水處理率達(dá)82.3%，人均住房面積達(dá)31.6m2。城市人口容量較大擴(kuò)大，城市現(xiàn)代化水平大大提高。

我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)在取得巨大成就的同時(shí)，由于“唯GDP論”的發(fā)展模式擠壓了城鎮(zhèn)發(fā)展空間，城鄉(xiāng)二元體制制約進(jìn)城農(nóng)民遷移落戶，城鎮(zhèn)發(fā)展模式不利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，等等，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展仍面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)，但城鎮(zhèn)化建設(shè)未來發(fā)展總體趨勢(shì)已進(jìn)入質(zhì)量與速度并重發(fā)展新階段。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已突破50%，仍將處于較快發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化發(fā)展模式雖亟待轉(zhuǎn)型，但轉(zhuǎn)型發(fā)展條件日趨成熟，城鎮(zhèn)化發(fā)展將由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，城鎮(zhèn)從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升的物質(zhì)基礎(chǔ)也已具備。

三、改革城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著一種辯證關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定著城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化建設(shè)也影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。城鎮(zhèn)化建設(shè)事關(guān)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點(diǎn)，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量，是我國(guó)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新的動(dòng)力源泉，也是解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題的重要途徑。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)要突破原有發(fā)展方式的束縛，致力于改善民生，改革城鄉(xiāng)分割戶籍制度，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

第一，科學(xué)規(guī)劃，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)新機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)規(guī)劃相關(guān)法律、法規(guī)和政策，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)化水平。加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，加快制定重點(diǎn)城鎮(zhèn)群規(guī)劃。防止大城市“空洞化”、中小城市盲目擴(kuò)張、小城鎮(zhèn)遍地開花等“城鎮(zhèn)病”再次出現(xiàn)。統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，避免重復(fù)建設(shè)。政府實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)營(yíng)城市”向“監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施”轉(zhuǎn)變，讓市場(chǎng)“經(jīng)營(yíng)城市”，釋放市場(chǎng)活力，同時(shí)加大城市基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)化和市場(chǎng)化改革力度；加強(qiáng)城市配套設(shè)施建設(shè)，提高教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、保障性住房等公共服務(wù)能力和水平，提高城市居民抗風(fēng)險(xiǎn)能力和消費(fèi)能力。

第二，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化與工業(yè)化基本是同步發(fā)展的。而我國(guó)城市化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化，產(chǎn)生了許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和問題。因此，我國(guó)必須繼續(xù)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，同時(shí)要以擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。城鎮(zhèn)化建設(shè)要從根本上解決“三農(nóng)”問題，工業(yè)化、城市化要吸納眾多農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)工業(yè)真正反哺農(nóng)業(yè)，城市真正帶動(dòng)農(nóng)村。要擴(kuò)大內(nèi)需，使我國(guó)從投資出口主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)需主導(dǎo)型。城市是消費(fèi)工業(yè)品、服務(wù)業(yè)產(chǎn)品的載體，提高居民購(gòu)買力，構(gòu)建成消費(fèi)大國(guó)，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。要改變制造業(yè)太重、服務(wù)業(yè)太輕的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，增加第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性和就業(yè)規(guī)模，提高服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

第三，打破城鄉(xiāng)二元體制壁壘，增強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。我國(guó)“兩棲型”城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，很大程度是城鄉(xiāng)二元體制的結(jié)果。勞動(dòng)力尤其是有相當(dāng)技術(shù)含量的勞動(dòng)力，是生產(chǎn)力最活躍的因素。而長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，在很大程度上束縛了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。要按照人口自由流動(dòng)和合法遷移的要求，改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度體制，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。建立全國(guó)統(tǒng)一開放的人口管理機(jī)制，構(gòu)建有利于人口合理流動(dòng)、可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份自由換換，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障和基本公共服務(wù)均等化和一體化，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民抗風(fēng)險(xiǎn)能力和消費(fèi)能力，為實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供內(nèi)生動(dòng)力。

第四，加快城鎮(zhèn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。改變過去城鎮(zhèn)建設(shè)單純注重人口數(shù)量而忽視人口生活質(zhì)量的傾向，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，促進(jìn)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。我國(guó)城鎮(zhèn)化雖已突破50%，但由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部條件和內(nèi)生動(dòng)力發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)的重速度輕質(zhì)量的發(fā)展方式，已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和可持續(xù)發(fā)展形成了阻礙。因此，要從實(shí)際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持以人為本、統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)居民公平共享發(fā)展成果的城鎮(zhèn)化道路；堅(jiān)持合理布局、以大帶小，培育壯大城鎮(zhèn)群，使城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)與資源環(huán)境承載能力相匹配的集約高效的城鎮(zhèn)化道路；堅(jiān)持節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，建設(shè)綠色低碳、和諧宜居的可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。

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