縣域金融法律服務體系構建的理論與實踐探討

張坤

【摘要】縣域經濟作為我國國民經濟最基本的運行單元，對帶動農民增收、農村發展和農業增效起著重要作用，但當前縣域金融法律服務薄弱成為影響“三農”發展的制約因素之一。如何發揮金融法律服務對維護金融穩定、構建和諧社會的促進作用，如何實現縣域金融法律服務在范圍、手段等方面的突破，特別是基層央行如何在構建金融法律服務體系當中發揮作用是一個值得研究的重要課題。本文將從理論與實踐的角度進行探討，以期對基層人民銀行開展金融法律服務提供一點借鑒。

【關鍵詞】縣域金融法律服務體系構建理論實踐探討

一、構建縣域金融法律服務體系的分析

（一）必要性分析

縣域金融法律服務是伴隨著金融業務在縣域不斷發展而產生的，是對金融業務的補充和促進。特別是當前金融業務的種類不斷創新、業務對象不斷拓展，而法律法規的穩定性相對較強，行業規范又相對滯后的情況下，法律服務正好起到這樣一個粘合劑的作用，可以填補上述體系間的空隙，實現法律和金融的雙向促進。因此，作為處理和消弭矛盾、糾紛的第一道防線，縣域金融法律服務必不可少，構建體系化的金融法律服務更是勢在必行。

（二）可行性分析

1.政策條件。近年來，國家及地方政府均出臺了依法行政的相關政策規定，一行三會也結合金融業務出臺了規范金融服務的一些規定，特別是對農村金融服務問題先后以銀發[2008]295號、銀發[2010]198號文件提出了具體要求，加之各行都有內部的監督檢查制度或規章作支撐。

2.人員條件。包括人民銀行在內的各金融機構都有領導分管法律事務工作，都設有法律專兼職人員或外聘有法律人員，有的還單設法律事務部門，對基層分支機構的法律工作進行具體指導，而且各金融機構都采取積極措施加強了法律事務工作人員的培訓。

3.實踐條件。近年來，各行的法律事務工作人員不同程度地參與了本行的法律合同審查、債權糾紛訴訟、法制宣傳及其他類型的法律活動，不但在實踐中提高了法律知識的應用操作能力，而且在法律實踐活動中密切了與政府、政府職能部門、公檢法和各金融機構之間的聯系。

（三）效用分析

1.有利于整合縣域金融法律資源。縣域金融法律資源主要是基層銀行業、保險業、典當業及部分小額貸款公司的人力、物力和財力資源。構建縣域金融法律服務體系，不但可以在執法檢查、法制培訓、法制宣傳等方面提升工作效果，而且可以在風險防范、訴訟維權等方面大大降低成本，實現金融法律資源利用最大化。

2.有利于提高縣域政策傳導效應。基層金融機構作為政策落實和反饋的一線單位，對上級行決策有著至關重要的作用。而檢查貨幣信貸政策落實情況、審核信貸資金的安全性，對頻發案件的預警都離不開法律的保障，因此縣域金融法律體系的構建有助于信貸政策在基層的傳導和落實。

3.有利于優化縣域金融法律環境。構建縣域金融法律服務體系不但可以協調各金融機構在法律工作步伐，而且可以通過權威、公正、合理的形式使基層行的金融爭議在最短時間內解決，提高群眾的維權意識，實現縣域法律意識的提升，促進金融生態的改善和經濟持續快速健康發展。

二、構建縣域金融法律服務體系的實踐

（一）人民銀行自身建設

1.立足業務工作，夯實法律工作制度。由于當前人民銀行依法行政的工作格局尚未完全形成，內外部機制還不夠協調，出現了業務工作和法律服務銜接不緊密或相脫節的問題。特別是在當前依法行政的風險正由傳統執法領域向金融服務領域延伸的背景下，有必要立足貨幣發行、國庫會計、反洗錢、外匯管理等主要業務需要，結合轄區實際情況，逐步完善和創新法律服務的方式并為行政執法活動提供完備的依據。如撫州中支針對殘順人民幣兌換章規格小、覆蓋面窄、蓋印位置不固定、要素不全等缺陷，在法制部門的探討和幫助下，設計了新型殘損人民幣兌換章，不但2007年2月被國家知識產權局授予“實用新型專利權”，而且在當地銀行業機構推廣運用四年中殘損人民幣兌換張數和金額分別平均增長8.1%和21%，兌換差錯率由0.75%下降到了0.1%{1}。

2.探索合作途徑，優化法律服務手段。近年來，基層人民銀行法律工作的重心是對央行各項對外職權運行中或運行后的情況進行書面審查、現場檢查，因此法律工作的“監管”意味要遠遠大于“服務”，這樣不但法律工作開展范圍有限、手段有限，而且開展的難度也較大。在當前“大金融服務”的概念下，人民銀行的服務水平要提高，就需要借鑒和利用整個金融系統甚至是系統外資源，改進現有的服務手段和方法。如長沙中支在湖南省人民政府支持下，通過省政府門戶網站直接提供金融服務，及時披露行政許可事項及相關業務流程，并提供相關業務表格下載服務，截至2008年7月末表格下載實際使用26464次{2}。

3.加強專業實踐，拓寬法律培訓渠道。人民銀行系統特別是基層人民銀行沒有獨立的內設法制機構，專職從事法律事務的工作人員占比不足10%，其中法律專業本科學歷以上的占比更少。在現有人員條件下，僅僅依靠系統內培訓來提高法律工作人員的素質，已不能滿足實際工作的需要，特別是近年來人民銀行發生各類復議和涉訴案件增多，法律工作人員的理論知識、操作技能與案件需要已存在較大的脫節。為此，需要加強與系統外的專業領域、專職人員的溝通交流。如張家口市中心支行與該市中級法院合作，新建了“金融司法服務信息系統平臺”，并建立了金融司法培訓基地，利用司法系統的專業優勢資源，加強轄區銀行從業人員的法律培訓，同時加強了司法部門對金融機構的法律支持，有利于實踐中進一步開展金融維權。

（二）與金融機構合作

1.健全金融法律服務考核機制。縣域金融法律服務是一項整體性的工作，涉及的金融機構多、服務項目雜、業務差異大，需要制定一個適用面較廣的考評標準，而且從提高認識的角度，也需要將其與其他業務一并納入執行信貸政策效果的考核當中。如新余市中心支行建立了符合轄區各行實際的金融服務環境評價制度，通過評價協調小組專項評價、日常評價小組抽查、各界代表參加的“金融服務質量評議會”打分評測，對全市8家金融機構及181個金融網點從柜臺服務環境、信貸服務環境、科技服務環境、法律服務環境等方面評析，使殘損幣兌換、幣種不全、便民設施不完善等問題得到了改善{3}。

2.暢通金融投訴渠道。目前，縣域金融法律服務最大的空白區域就是投訴的處理，主要表現為內部處理為主、解決手段單一、缺乏權威性、沒有再糾錯機制，而群眾對縣域金融服務水平認可最直接、最有效的方式則莫過于金融糾紛或爭議得到妥善處置，這將是提升縣域金融服務水平的最佳著手點和主要突破口。如晉中市中心支行創建了“金融服務110”，開通了業務受理電話3110110，將全市528個銀行業金融機構營業網點和14家證券保險公司的100個營業網點納入了服務網絡，受理人民銀行及其他金融機構主要業務的咨詢、舉報、處罰及糾紛處理，不但緩解了城鄉金融服務差異化的問題，而且化解了過去解決金融服務糾紛和群眾投訴中存在的受理單位中立性和權威性不足的問題。截至2009年12月15日，共接聽社會各界業務咨詢700多次，處理舉報糾紛61起。

（三）與政府相關部門合作

目前，基層人民銀行合作的部門多是公檢法、住房公積金中心及部分公用事業單位等，合作方式主要是為上述部門提供金融信息服務，包括查詢企業或個人信用信息、利率信息及計算、提供金融支付手段等。如湖南引導公用事業單位通過小額支付系統收費，老百姓只需開立一個銀行賬戶，就可足不出戶完成水、電、氣等各種繳費，截至2008年6月全省有26家公用事業單位通過定期借記業務收費，共辦理定期借記業務35.16萬筆，近50億元{4}；臨汾市住房公積金中心對當地居民王某15萬元貸款申請時，查詢其信用記錄發現申請人已在3家金融機構辦理了貸款業務，累計金額達15萬元，負債較多，因此僅為其確定了5萬元的貸款額度，有效降低了公積金貸款的風險{5}。

三、構建縣域金融法律服務體系的路徑選擇

上文所舉典型事例僅是近年來人民銀行縣域金融法律服務的部分實踐，但是管中窺豹可略見一斑。縣域金融法律服務體系的實踐不但可行，而且是大有可為，將隨著金融業務在基層的拓展而不斷豐富、不斷創新。人民銀行作為國家金融機構的核心，在縣域金融法律服務中也應當選擇這樣的路徑，即以“人民銀行——金融機構——政府部門——社會大眾”為同心圓橫向構架，以“人行基礎業務——金融機構基礎業務——其他新業務”為縱向構架，實現金融法律服務水平的整體提升。

注 釋

{1}《中國人民銀行信息文選》（2009年度），《撫州中支設計并推廣新型殘損人民幣兌換章 改善殘損人民幣兌換工作取得成效》，第359頁。

{2}《中國人民銀行信息文選》（2008年度），《湖南省金融服務創新綜合試點成效明顯》，第421頁。

{3}參見《中國人民銀行信息文選》（2007年度），《新余市中心支行建立金融服務環境評價制度成效顯著》，第310頁—第312頁。

{4}《中國人民銀行信息文選》（2008年度），《湖南省金融服務創新綜合試點成效明顯》，第420頁。

{5}《中國人民銀行信息文選》（2007年度），《山西省企業和個人征信系統應用成效典型案例》，第345頁。