分業監管對宏觀審慎管理的影響及對策

張冬梅

隨著國際間經濟金融交往與融合的不斷加強，金融創新快速發展，系統性金融風險的爆發呈現出新的特點。2007年次貸危機引發的金融危機，揭示現有的微觀審慎監管模式已不足以應對這些新的風險。宏觀審慎管理作為防范和化解系統性金融風險、維護金融體系穩定的重要手段，已得到各界的廣泛認可。

一、分業監管對宏觀審慎管理的影響

我國“十二五”規劃在“深化金融體制改革”部分中，明確要求構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。目前，我國的金融管理和監督職能由中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會履行。而隨著我國金融改革不斷深化、金融市場逐步完善、金融機構管理能力日漸提高，以金融機構跨業投資、交叉性金融產品和金融控股公司為代表的金融業綜合經營活動越來越活躍，分業監管導致的宏觀審慎管理中存在的不足越來越突出。

（一）分業監管格局越來越難滿足監管金融控股公司的需要

近年來，隨著以金融控股公司為代表的機構創新和發展，金融業內部各行業的業務交叉不斷增加。在當前“三會”自成體系、各司其職的分業監管體制下，重復監管和監管真空并存的現象越來越突出，為金融控股公司提供了監管套利空間。在現有的分業監管格局下，金融控股公司能夠充分利用各行業監管要求的差異，通過復雜的組織結構、特殊的運作模式和大量的關聯交易規避監管要求。金融控股公司具有關聯交易復雜、資本重復利用、治理難度大、透明程度低等特點，容易導致各種風險通過其組織結構和關聯交易實現跨市場、跨機構的傳播。對于自身管理基礎較差、集團內部缺乏有效防火墻的產融結合型集團，上述問題更加突出，會使風險的傳遞超越金融領域，形成產業風險和金融風險相互影響的局面。這種情況下，即使每家監管機構都能有效控制其監管行業的風險，但是由于監管主體不明確，不同監管主體之間的信息交流存在障礙，監管機構很難把握金融控股公司整體的風險狀況。監管職責不清也使得監管機構難以有效防范、處理金融控股公司面臨的風險，導致監管“真空”。

（二）分業監管格局難以滿足監管跨行業產品創新的需要

金融部門各行業的業務交叉程度不斷提高，還體現在以理財產品為代表的交叉性產品大量涌現上。在競爭和客戶多元化需求的推動下，銀證、銀保、銀信和證保等機構的跨行業合作不斷增加，以理財產品為主的交叉性金融產品的品種和規模快速增長。然而，分業監管的格局制約了跨行業產品創新的發展。首先，各家監管機構出于促進、保護本機構所轄行業的需要，對于業務本質相同的理財產品，在審批、發行起點、份額、推廣和信息披露等方面都存在監管差異，人為擴大了行業間的差異。其次，各家監管機構為了維護本機構的權威，在理財產品的審批上存在監管重疊，增加了金融機構的成本。第三，各監管機構在保護消費者權益方面措施不力，降低了消費者對理財產品的信任程度，削弱了理財產品發展的長遠基礎，這主要體現在對理財產品的銷售和售后服務的監管薄弱。

（三）側重微觀主體的監管，對系統性風險關注不足

長期以來，“三會”對所轄機構的合規監管和風險監管的目的，在于確保金融機構的業務流程合乎規范、資產負債表狀況良好，以便增強單家機構吸收損失、抵御風險的能力。微觀審慎監管的匯總不能自動實現宏觀審慎，在受到系統性風險沖擊時，即便是財務狀況良好的金融機構也未必能承受得住考驗。系統性風險來源包括宏觀經濟基本面的缺陷，金融機構的群體行為和監管不到位等方面，金融機構自身的經營活動及財務狀況僅僅是可能誘發系統性風險的來源之一。

隨著我國金融機構的發展壯大，銀行、證券和保險機構間的聯系越來越密切、越來越復雜，金融機構和實體經濟之間的合作也越來越緊密。在此情況下，要有效監管銀行、證券和保險業機構，不僅要精通這些行業的業務，還要深入地了解金融體系在宏觀層次上的運行特點、準確地把握宏觀經濟環境和金融市場的走勢。“三會”專門從事對業務流程和風險的管理，在實踐中更側重對單家金融機構的監管，對宏觀經濟環境帶來的系統性風險關注不足。

（四）宏觀審慎政策工具與不同部門的政策工具缺乏協調

從我國的實際情況來看，宏觀審慎政策工具如何使用，何時使用，使用后根據什么指標變化進行調整，如何評估宏觀審慎政策工具的使用效果，這一系列問題都沒有得到比較徹底的解決。不同的政策工具可能有不同的目標，使用時可能會相互作用。目前來看，我國宏觀審慎政策工具主要是LTV、DTI、資本準備、風險權重調整和差別準備金動態調整等，各種工具沒有形成一個較完整的系統的工具箱，由政策部門明晰地根據某些重要風險指標的變化而使用。此外，2011年我國實行穩健的貨幣政策，金融機構貸款逐步向常態回歸，但不同監管部門出臺不同的政策，在某種程度上存在政策相互疊加，宏觀審慎政策工具與其他政策工具的協調仍需高度重視。

二、政策建議

（一）明確我國宏觀審慎管理實施框架，增強相關部門之間的溝通交流，形成監管合力

理清我國宏觀審慎性管理與微觀審慎性監管的職責邊界，明確宏觀審慎性管理的目標、職能設置、組織架構、決策程序與問責方式。根據我國現有的監管機構設置，或通過設立專門的金融穩定部門，或通過完善央行與金融監管當局的協調配合，加強“一行三會”之間的溝通交流，構建較為完善的宏觀審慎監管體系。通過理論研究的深入和政策實踐的積累，完善人民銀行和金融監管當局在金融系統風險預警、信貸過度擴張管理、系統性風險的衡量以及系統重要的金融機構風險貢獻度的測算、流動性風險的監控與管理等方面的職能，協調配合使用自動穩定機制和相機抉擇機制的逆周期監管，構建宏觀審慎管理合力。

（二）加快推進存款保險制度和審慎管理工具箱的建設，增強系統性風險防范能力

目前，國際上約有100多個國家和地區建立了存款保險制度。從其實踐效果來看，存款保險制度與金融監管部門的審慎監管以及中央銀行的最后貸款人功能共同構成金融安全的三大基本要素。存款保險制度的建立，不僅有利于央行更好地把握宏觀經濟政策力度，強化對存款金融機構的市場約束，彌補監管資源的不足，防范和化解金融風險，還有利于強化金融機構風險管理，并為高風險中小型金融機構建立有序的市場退出機制，對中小金融機構發展至關重要。同時，還要科學合理組建適合我國的宏觀審慎政策工具箱。如在逆周期資本緩沖上，應考慮我國銀行業資本充足率的現狀，對不同類型的金融機構實行差異化管理，動態調整風險權重。在流動性要求上，要密切關注金融機構流動性變化的特點，制定適合的流動性比率要求，防止因為流動性比率指標過高或過低導致金融業的動蕩。在其他工具（如宏觀壓力測試）使用上，要密切關注發達國家測試工具的使用和效果，創新地根據我國銀行的實際情況進行測試，爭取獲得科學的結果，為科學決策提供合理的依據。

（三）加強金融市場的基礎設施建設，為有效實施宏觀審慎管理創造良好的外部環境

金融市場基礎設施一般包括支付結算體系、法律制度、會計準則、信用環境和金融中介等內容。良好的公司治理準則和信息披露規則等也都是構成一個穩定金融系統所不可或缺的部分，健全的金融市場基礎設施有助于增加金融體系的彈性和抗危機能力。其中特別需要完善金融機構的退出機制，之前我國一直使用托管或者是指定收購等辦法。這雖然可以解決投資人保護的問題，但卻使得金融體系中的風險無法通過市場得到有效釋放，“隱形風險”使得宏觀審慎管理的難度增大。脆弱的金融基礎設施雖不一定會造成金融危機，但卻有可能在危機到來時擴大危機的破壞性。從這個角度來看，完善金融市場的基礎設施建設也是降低部分宏觀金融風險的一個重要途徑。我國需要積極推動有關金融基礎設施建設的立法，為有效實施宏觀審慎管理創造良好的外部環境。

（責任編輯 耿 欣；校對 XS）