對土地利用變更調查的思考與建議

羅斌 朱勝標

摘要：土地調查是《土地管理法》、《土地調查條例》規定的一項基礎調查工作，是獲取土地基礎數據的重要途徑。為準確掌握土地利用變化情況，保持第二次土地調查成果的現勢性，國土資源部組織并開展了2010年度土地變更調查與遙感監測工作。筆者在參與了具體實際工作的基礎上，分析了變更調查過程中遇到的突出問題，提出了相關解決辦法及建議，旨在為完善土地變更調查機制提供科學參考。

關鍵詞：土地利用變更調查；建議

2010年是二次調查全面結束后的第一年，也是國家按照新機制，采用新方法，保持二次調查成果現勢性的開局之年。2010年度土地變更調查和遙感監測結果是實施國土資源“一張圖”建設和依法有效監管的基礎支持，也是保障土地參與宏觀調控，實現政府科學決策的重要基礎。在開展變更調查的過程中也遇到了一些實際問題，為此，本文結合具體工作尋找相關對策。

1變更調查概述

土地利用變更調查的具體任務是各地利用部下發的遙感監測結果，結合本年度建設用地審批、土地整理復墾開發等情況，以2010年12月31日為統一時點，全面查清2010年度內各類土地利用變化情況，重點掌握年度新增建設用地、耕地等變化情況，并依據外業調查結果，逐地塊更新土地調查數據庫，逐級生成更新數據包并更新土地調查數據庫，變更調查成果為土地衛片執法檢查工作提供基礎數據。

具體內容包括：各類土地利用及權屬變化情況調查；建設用地變化情況調查；新增耕地坡度和類型調查；新增可調整地類變化調查以及基本農田情況。

2遇到的問題

2.1 監測圖斑的數量多、分布廣，外業調查工作量大

2009年的遙感監測多數是采用二次調查數據庫，受技術條件和基礎資料的限制，提取的監測圖斑相對較少；而2010年是采用兩年度的監測影像進行100%全覆蓋的提取方式，監測圖斑數量是2009年的兩倍、三倍或更多倍，數量多的有一千多個，分布范圍廣，外業調查的工作量非常大。而2010年下發的監測圖斑時間也較晚，短短的一個月時間要完成從外業調查到內業采集，最后變更到土地調查數據庫中生成增量數據上報國家，時間緊，要求嚴，如何合理安排外業調查成為變更調查實施過程中的一大瓶頸。

2.2 資料收集不齊全，影響變更調查的進度和質量

變更調查的實施方案已經明確了各部門的職責分工：規劃部門負責提供年度土地利用計劃下達、執行情況，負責提供基本農田補劃、調整等相關資料；耕保部門負責提供年度建設用地審批、土地整理復墾開發、基本農田依法批準占用及補劃資料，核實確認年度審批建設用地的變更調查上圖結果；執法監察部門負責提供本年度違法用地的數量、范圍、位置及查處情況，并對年度違法用地變更調查上圖結果核實；地籍部門負責組織實施年度土地變更調查，完成相關資料的調查上圖工作等。

由于資料歸檔不規范，出現資料收集不齊全或資料丟失的情況。如已辦理用地審批手續的紅線圖無法找到，土地整理復墾開發項目資料不全，違法用地未及時進行查處，無具體的邊界、范圍等。在進行土地調查數據庫更新的過程中，建庫單位只能坐等國土部門提供相關紅線上圖，影響了變更調查的進度，最終因為資料不全或沒有坐標文件，不能按照審批的范圍進行變更，導致變更范圍較為隨意，也影響到了成果的質量。

2.3 政府干預或各部門之間的工作銜接不到位，影響變更調查成果質量

2010年的變更調查是首次采用新機制、新方法，充分利用遙感監測結果，對土地利用現狀的變化情況進行調查，同時明確了變更調查的成果將作為年度土地衛片執法的基礎數據。然而，受地方政府利益的驅使，為規避衛片執法檢查，有部分地區可能存在故意隱藏違法用地的心理，不按現狀如實上報變更調查數據。

變更調查作為一項基礎性的調查工作，涉及國土資源管理的多個方面，而且時間緊、任務重，各部門之間的協調變得至關重要。在具體的實施過程中，規劃、耕保、執法和地籍等部門的分工不夠明細，導致變更調查工作最后演變成大部分工作都是由地籍部門來完成。而地籍部門的人員少，對新機制的變更調查方法認識不夠，對地類和合法性的認定較為隨意。在進行衛片執法檢查過程中，才發現變更調查成果的問題嚴重性，甚至發現變更為建設用地的地塊，實地卻是農用地的情況，嚴重地影響到變更調查成果的質量，也影響了衛片執法的工作。

2.4 對變更調查軟件的操作不熟練，影響了變更調查的進度。

土地變更調查在“一張圖”工作模式下，由單一的土地利用變更調查轉變為對地方國土部門全年工作的檢查，規劃、耕保、執法和地籍等部門的資料都要在土地變更數據庫中體現，加之2010年是采用增量上報模式變更的第一年，縣級地籍管理專業技術人員數量少，技術力量較為薄弱，對數據庫管理軟件的操作尚未熟練，給年度土地利用變更調查帶來較大的困難。

3解決的對策

3.1外業調查是土地變更調查的任務最重的一個環節，而且也是保證變更調查成果真實、準確的最關鍵的一個環節，在外業調查工作開展之前，應當及時收集變更地塊的合法性資料，從內業將已經通過審批的項目用地圈定，從而減少外業調查的工作量。

3.2為保證變更調查結果能如實上報，國土資源管理部門內部之間應加強聯動和銜接，更加明確各部門的責任，更進一步強調土地執法人員在變更調查中角色。土地執法人員更應全面了解和掌握轄區內的土地變化情況，需要全程參與變更調查的外業調查和數據確認工作，及時發現并查處違法行為。

3.3新機制下的變更調查技術對技術人員提出了更高的要求，應當加強軟件操作的系統培訓，全面掌握變更調查新技術、新方法，按時保質完成變更調查任務。

4幾點建議

4.1 二次調查成果錯漏，變更調查未能及時“補救”

二次調查成果雖然通過了縣級自檢、市級復查、省級驗收和國家級核查確認，但在二次調查成果的應用和變更調查的外業調查過程中，還是發現了二次調查成果中有部分的地類明顯與實地地類不符的情況，而作為年度土地利用變更調查，只針對年度內的變化情況進行調查，確屬于二次調查出現的錯誤不能在變更調查成果中反映，影響了數據庫成果的整體質量。為保證調查成果真實、準確，達到“圖、數、實地”三者一致，建議國家能給予一些相關政策措施進一步完善調查成果。

4.2 逐步建立實時變更的快速更新機制

將規劃部門的土地利用執行計劃統計、地籍管理部門的土地變更調查統計、耕地保護部門的新增建設用地審批統計、執法監察統計相結合，將各個部門每年一度的集中統計轉化為每季度或半年一次的定時統計調查，最終實現各部門的統計類型、統計口徑和統計方法的一致性。以變更調查成果為基礎，建立日常變更工作庫，針對日常國土管理中的變化信息對日常變更工作庫進行實時變更，年末結合國家遙感監測結果形成年度土地利用變更調查成果。