電信聯通壟斷追問

葉行軍

看似震撼，可能僅是部門間的“神仙戰”

國內寬帶上網的速度快不快？上網的收費貴不貴？中國電信與中國聯通，作為南北兩大網絡運營商，它們是否存在壟斷？這些看似不是問題的問題，就因為在公說公有理、婆說婆有理的糾紛中，進一步得到了媒體和人們的空前關注，成為2011年深刻銘記在公眾印象中的又一重大事件。

人民郵電報四問央視

2011年11月9日，央視《新聞30分》節目報道，發改委正在對中國電信和中國聯通在互聯網接入市場的壟斷行為展開調查。如調查屬實，兩家大型國企或面臨數十億的罰款。11月11日，工信部下屬媒體《人民郵電報》在頭版頭條發文抨擊央視報道“混淆視聽”，可謂反應迅速！

“我好想哭啊，我只能裝一家的有線電視、用一家的電、使一家的煤氣、以別人商量好的價格加兩家的油，價格一天天飛漲的時候，沒有人說壟斷；當有一種業務幾家運營商比著提速、比著降價的時候，卻有人說，你壟斷了！”《人民郵電報》開篇就用通信員工發出的微博，表達出對央視突如其來的當頭棒喝，令兩家公司的股票狂跌，也讓幾十萬電信與聯通員工震驚、冤枉、委屈、無奈、難以接受。

緊接著，《人民郵電報》引用國家發改委宏觀經濟研究院體改所主任史煒、摩根大通和中金的疑惑：電信行業這些年一直在改革，這些年資費一直在下降，為中國經濟發展、解決國內通脹出了力，憑什么拿最好的行業來開刀？言外之意，就是中國電信和中國聯通不存在壟斷，中央電視臺的輿論板子打錯了屁股。哭了一番鼻子之后，《人民郵電報》提出了四個擲地有聲的問題，對央視的報道進行了憤怒地反擊。

問題一：基本概念厘清了嗎？《人民郵電報》認為央視對“互聯網接入”概念吃得不準。它們認為，“互聯網接入”分為不同領域，發改委此次對中國電信和中國聯通發起的調查，是針對SP接入市場而不是公眾市場的，SP接入市場不涉及普通用戶，與公眾市場完全不同。中國電信或中國聯通每年從SP接入業務中獲得的收入只有不足2億元，因此，即便是“證據確鑿事實成立”，所處罰款也應以此為基數，而絕非數億到數十億元的天文數字。

問題二：壟斷事實查明了嗎？《人民郵電報》認為，互聯網專線接入市場，其實除了中國電信、中國聯通，還有其他幾家互聯網骨干網經營單位，包括中國移動(微博)、中國鐵通以及中國教育和科研計算機網網絡中心、中國科技網網絡中心、中國國際電子商務中心等。此外，還有轉租的眾多增值電信企業，例如電信通、長城寬帶、歌華等。因此，這個市場完全不是想象的只有中國電信和中國聯通獨霸天下，由于眾多網絡提供商的存在，對客戶爭搶激烈程度可謂白熱化，市場競爭異常激烈。專線接入市場到底收入是多少，至今沒有任何部委和機構發布過數據，因此電信與聯通到底在其中占有多大比例，完全沒有數據支撐。所以所謂壟斷之說也就無處立腳。

問題三：全球行情吃準了嗎？央視報道：截至2010年，我國寬帶上網平均速率位列全球71位，不及美國英國日本等三十幾個經濟合作組織國家平均水平的十分之一。但是，平均一兆每秒的接入費用卻是發達國家平均水平的3～4倍。而《人民郵電報》認為，該報道采用的數據與此次反壟斷調查無關，數據已經過時，是不負責任的，也是不公平的。寬帶的速度與收費水平的高低，與寬帶的投資、人均GDP、國情等密切相關。如果與國情更為相似的俄羅斯和印度相比，我國的寬帶服務價格較低、速率更高，已是不爭的事實。

問題四：新聞素養丟掉了嗎？央視報道：相關部委已就寬帶接入問題對中國電信、中國聯通展開反壟斷調查，并有可能對兩家企業進行反壟斷處罰。記者根據初步推算，如果事實成立，中國電信、中國聯通為此將遭到數億到數十億的罰款。然而，《人民郵電報》提出 “可能”、“如果”等在新聞體裁中十分忌諱的用詞，卻組成了央視這段新聞的大部分內容，它們認為央視的新聞素養丟掉了，違背了新聞工作的基本職業道德和準則，不僅與國內新聞戰線正在提倡的“走基層、轉作風、改文風”精神相沖突，更與央視國家級傳媒的地位不符。

《人民郵電報》的文章出來后，各大網站予以轉載，輿論一片嘩然。但是人們的立場，似乎并沒有跟著《人民郵電報》的思路走，而是對后面的筆墨官司以及改革進行熱切地期盼。新華社發文指出，這場看似震撼的報道可能僅是各部委間的“神仙戰”。此后央視網和《人民日報》都發文支持發改委將反壟斷調查到底。

新聞幕后的新聞

據了解，在央視獨家報料發改委對兩家電信企業展開反壟斷調查之前，發改委就與主管電信業務部門以及兩家企業都有過多次溝通，但是在實現互連互通的問題上，相關主管部門也表示，在目前現行的法律框架下對兩家企業已經束手無策。

發改委自今年4月就對此事展開了正式調查，但是兩家企業對待調查似乎并不積極。自2008年《反壟斷法》正式實施以來，經常來發改委咨詢中國政府反壟斷政策的多是國外的大企業，而國內的企業對于這項新的法律似乎并不“感冒”，很少有企業關心這個問題。

業界認為，此次反壟斷案并不簡單，可能是廣電系為爭取利益“舉報”，背后纏繞著多方利益集團的角逐和較量。業內人士表示，此次調查就是一件很正常的反壟斷調查案，在年初發改委接到了舉報后，就開始介入調查，并沒有外界想像的那么復雜。之所以會引起這么大的風波，是因為這其中觸及了很多人的利益。

對于各方面的壟斷指責，工信部通信司有關人士表示，“基礎運營商牌照是工信部按照國務院安排來接管的，發給（電信、聯通）兩大運營商是為了互聯網的安全可控，而兩大運營商與第三方機構接觸完全是按照市場行為來操作的，所以不存在壟斷的問題。”

廣電總局科技司有關人士表示，“過去十年來我國對互聯網的監管思路一直是保護國有壟斷企業，以入世、信息安全、掃黃打非為理由，抬高接入市場準入的門檻，然而電信運營商將國家利益變為部門利益進行市場尋租獲得巨額收益，但是同時互聯網上的信息安全等都沒有處理好，而在信息安全領域廣電是專家。”

記者了解到，相對于中國電信在寬帶業務上強勢增長（上半年凈增1200萬戶），中國聯通前三季度寬帶收入只增長了2.5%，其實在電信運營商也存在著差異。

對此，業內人士表示，“其實聯通不應該是這次反壟斷的主角，重組后的聯通自身經營情況也一般，在寬帶市場占有率并不高，其收取的網間結算只有電信的1/3，電信才應該是反壟斷調查的絕對主角，關鍵是互聯網牌照的放開。”

國家發改委反壟斷局副局長李青說，此次對電信、聯通的調查主要是針對兩方面：一是兩公司自身沒有實現互聯互通，二是兩公司對于與自身有競爭關系的企業存在價格歧視。

將近一個月后，中國電信、中國聯通終于“低頭認錯”，并提到在自查中發現在向互聯網服務提供商（ISP）提供專線接入業務方面，存在“價格管理不到位、價格差異較大”的問題，也沒有“充分實現”與其他骨干網運營商之間的互聯互通的要求。

究竟有無壟斷

中國電信和中國聯通是否存在壟斷。對廣大消費者而言，應該不是一個該提出來的問題。但是，中間的爭論、探討、變革、發展之路，注定是崎嶇又布滿荊棘。

廣電總局科技司有關人士告訴記者，“反壟斷調查以消費者利益為出發點，應該調查到底，而不應該是部門利益的協調和博弈。”按照這個思路，發改委對中國電信和中國聯通壟斷的認定應該是一個不爭的事實。

通信界專家高紅冰認為，發改委的處罰如果最終得以下達，意義是非常重大的。首先，這是《反壟斷法》出臺三年后，對國有企業第一次實施了反壟斷的處罰，因為反壟斷法的精神核心就是讓處于市場支配地位的公司有所約束，而不是肆無忌憚地濫用自己的市場支配地位。而且，市場化的機制也將有助于國有企業提高它的市場競爭能力，而不是光靠行政的資源而不去發展市場競爭力。從這個意義上講對國企的下一步市場化的競爭實際上是一個巨大推動和促進作用。另外，寬帶接入市場的瓶頸影響老百姓的日常生活，甚至影響國家的戰略新興產業，影響國民經濟各個部門的主戰場，它的問題如果解決好了，對于整個國民經濟的發展是一個非常好的事情。“從這一意義上講，發改委的這次反壟斷調查是無論怎么肯定都不為過。”

業內人士認為，廣電方面希望徹查是有自己的理由的。除了之前表示出積極配合發改委反壟斷調查的態度外，廣電總局也撥響了自己的算盤：一是要爭取盡快得到發展寬帶業務的基礎互聯網運營商資格，二是開始將矛頭聚焦于中國電信，同時希望得到中國移動甚至中國聯通的支持。

然而工信部則希望促成電信、移動、聯通三大電信運營商的聯盟，來一致對外。11月20日有媒體報道稱，工信部的“686號文”將在2011年年底到期，這意味著中國移動可能獲得基礎網絡運營商的牌照。11月21日，上海電信光網突擊提速10倍。

對廣電來說，這是其不愿意看到的結果。因為聯合中國移動，爭取獲得基礎網絡運營商的資格是非常關鍵的。過去三年廣電寬帶用戶增速已經下降到5%以內。“這才是廣電積極參與反壟斷調查的主要原因。”

北京郵電大學教授闞凱力表示，電信和聯通一方面發展自己的寬帶用戶，另一方面它們作為骨干網的運營商，中小互聯網服務提供商又必須租用它們的骨干網的容量，否則就連不上網絡。闞凱力講，電信和聯通給予這些二級運營商的價格非常高，但給自己的大客戶例如銀行價格只有這些中小接入商的幾分之一，這樣就使得批發價高于零售價。迫于成本壓力，這些二級運營商無法降價與電信和聯通競爭，致使兩家骨干網運營商達到壟斷市場的目的。

破解壟斷勢在必行

高紅冰指出，我國在“十二五”期間要打造戰略新興產業，所涉及的無論哪個行業，都跟網絡直接相關，所以中國要建設成一個互聯網的強國。如果我們的寬帶基礎設施不能夠去迎接這個挑戰，不能夠很好地服務好的話，這個瓶頸無疑是會拖我們的后腿的。另外，我們的產業經濟在跟發達國家去競爭的時候，如果我們的寬帶基礎設施不能夠充分地競爭、開放的話，也會成為我們國際競爭中的一個短板。這兩個短板會嚴重地影響制約到我國國家戰略，所以，站在這個高度上來講的話，寬帶這個瓶頸一定要去打破，寬帶的壟斷體制一定要去打破，所以依據《反壟斷法》，發改委對目前壟斷的電信企業進行處罰，是非常重要、非常及時的。

要引進競爭。高紅冰認為，政府監管部門、主管部門要去扶持新的競爭者或者運營主體進入這個市場參與競爭。具體的做法是，讓占市場支配地位的運營商提供出30％甚至50％資源開放給那些弱勢運營商去使用，而且給它們的價格要打折，比方說30％的折扣甚至是40％的折扣，而且一定要允許弱勢運營商做穿透帶寬。所謂的穿透帶寬就是弱勢運營商的用戶在接入到電信網后，可以穿過這個網絡到聯通網去訪問，使得弱勢運營商能夠組成一個獨立自治的網絡系統。

要降低費用。中國工程院院士鄔賀銓表示：“國內寬帶價格的絕對值不高，但與同等資費的其他國家相比，國內提供給用戶的接入速度不行，中國平均每兆寬帶的資費較高，而且相對人均收入來講也偏高。”中國經濟信息學會理事長楊培芳認為，電信行業具有天然的壟斷性，需要的是適度管制下的有效競爭。可以借鑒國外經驗，限制寬帶接入服務價格，為其確定價格上限，在此之下可由市場競爭來調節。楊培芳教授說，網絡經濟是規模經濟，一般來講，隨著寬帶用戶數量的攀升和通信技術的進步，尤其是光纖技術的應用，電信運營商的長期增量成本是呈L形下降的，寬帶上網的資費標準應大幅降低。

要改善服務。此次反壟斷調查曝光之后，北京、上海、天津、山東、廣東等多地電信部門紛紛推出了寬帶免費提速計劃，廣州提出網速翻番目標，北京聯通提出2M用戶直接升至8M、甚至10M，上海百萬家庭寬帶網速免費提升數倍……北京郵電大學經濟管理學院教授闞凱力指出，若能打破壟斷引入市場競爭者，降價的幅度要比壟斷企業承諾的大得多，這種降價提速承諾無非是壟斷企業在和國家發改委討價還價。

要加快三網融合步伐。根據2010年7月國務院發布的三網融合試點方案，符合條件的廣電企業還可經營“基于有線電視網絡提供的互聯網接入業務、互聯網數據傳輸增值業務”等。到目前為止，12個NGB試點城市還沒有一家廣電運營商從當地的通信管理局獲得相應的互聯網接入運營牌照，“工信部方面一直采取拖延的戰術，所以三網融合實質上沒有任何進展。” 三網融合研究專家、融合網主編吳純勇表示，“廣電寬帶的價格除非比電信的要低30%以上才有競爭力，現在電信、聯通都將ARPU值更高的3G資費來彌補寬帶業務，加上免費贈送的IPTV等增值業務，廣電寬帶面臨著前所未有的生存壓力。”吳純勇認為，目前的廣電網和通信網還基本都是自做著自己的獨立業務，在網絡建設和信息資源方面，存在著巨大的浪費。如果要真正打破壟斷，提高服務質量和水平，讓人們生活得更加方便，那么必須加快三網融合步伐。