更堅決地推進(jìn)基層自治

整個中國的治理架構(gòu)大體上呈現(xiàn)出頭重腳輕的格局。上層、中層國家權(quán)力體系相當(dāng)強(qiáng)大，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)—街道、村—居民區(qū)兩個層面上，治理制度之合理性、治理之有效性，則迅速衰減。從某種意義上說，基層社會實際上存在著相當(dāng)嚴(yán)重的治理空虛

當(dāng)今中國社會問題，略作梳理就可以發(fā)現(xiàn)，最為嚴(yán)重的問題是基層治理空虛。如果說，2012年，在推進(jìn)制度變革方面可以做些什么，那么，積極推進(jìn)基層治理變革，推進(jìn)基層民眾自治，應(yīng)當(dāng)列入最為優(yōu)先的議程。

秦漢以來，中國治理體系可能存在這樣那樣的問題，但有一樣制度卻是相當(dāng)成熟的，那就是基層的自我治理。秦試圖以皇權(quán)直接管理每個民眾，結(jié)果是不二世而亡。漢代儒家士大夫汲取了這個教訓(xùn)，通過種種努力，在基層社會建立了以儒家士人為組織和領(lǐng)導(dǎo)中心的社會自我治理體系，政府權(quán)力則大體上退回到縣一級。此即所謂“皇權(quán)不下縣”。

正是借助這樣的制度，分散的民眾被有效地組織起來，形成穩(wěn)定的共同體，并自我生產(chǎn)、分配大多數(shù)公共品。由此，基層社會秩序穩(wěn)定下來，權(quán)力對民眾生活的擾亂則被控制在較低程度。不管最高統(tǒng)治權(quán)如何轉(zhuǎn)移，這個穩(wěn)定的基層社會秩序都可以巋然不動。這就是中華文明歷經(jīng)兩千多年的風(fēng)風(fēng)雨雨，包括經(jīng)歷若干次狂風(fēng)暴雨，而保持頑強(qiáng)生命力的奧秘之一。

19世紀(jì)末開始，中國進(jìn)入現(xiàn)代轉(zhuǎn)型期，很重要的問題正是如何組織民眾。最初，精英群體還較有耐心，致力于推動傳統(tǒng)的基層自治體系之“新生轉(zhuǎn)進(jìn)”。不過，由于民主鞏固遭遇挫折，世界的觀念、政治格局大變，精英群體日漸失去耐心，乃將國家權(quán)力向基層社會延伸。尤其是50年代以后，基本上是以自上而下的體系，替代了原有之社會自治結(jié)構(gòu)：在鄉(xiāng)村，建立人民公社制度及村一級政權(quán)組織，在城市，則建立單位體制。

不幸，試圖由國家直接控制每個人的做法，再度被證明是不可行的。上世紀(jì)80年代以后，國家直接控制個體的體制開始失靈，人民公社被撤銷，大多數(shù)單位逐漸消解。經(jīng)過一段時期的彷徨之后，90年代，政府開始在鄉(xiāng)村建立村民自治制度。

應(yīng)當(dāng)說，這是對50年代以來治理理念的一次撥亂反正：政府不再試圖直接管理每個人，而讓民眾自我治理。在此制度下，基層社會開始重建秩序。但是，由于種種制度約束，這兩種自治都很不完善，至少有兩個缺陷是顯而易見的：

第一，村民自治、居民自治發(fā)生于最基層，它能否正常運轉(zhuǎn)，取決于基層國家權(quán)力是否保持克制。而對于基層政權(quán)組織，也即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，仍然習(xí)慣于原有體制，基本上沒有把它們當(dāng)成基層民眾自治組織看待，而將其視為自己的下屬工作機(jī)構(gòu)。由此，村民自治、居民自治的自治性質(zhì)大受影響，它們與民眾的關(guān)系也就大受影響。比如，民眾對它們未必信任，這一點，在城市尤其明顯。

第二，立法者在設(shè)計這兩種自治制度時，完全沒有考慮基層社會原來存在的民眾自治組織，當(dāng)然也就沒有考慮正式組織與非正式兼容，甚至相互依托、支持的問題。比如在鄉(xiāng)村，立法者根本沒有考慮村委會與宗族等組織之間的關(guān)系。

這樣，整個中國的治理架構(gòu)大體上呈現(xiàn)出頭重腳輕的格局。上層、中層國家權(quán)力體系相當(dāng)強(qiáng)大，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)—街道、村—居民區(qū)兩個層面上，治理制度之合理性、治理之有效性，則迅速衰減。從某種意義上說，基層社會實際上存在著相當(dāng)嚴(yán)重的治理空虛。

目前暴露的種種問題已經(jīng)提示人們，必須廣泛而深入地變革治理架構(gòu)。應(yīng)該說，在社會最基層推進(jìn)治理變革，恐怕是最穩(wěn)妥、風(fēng)險最小的。因此，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的整個社會應(yīng)當(dāng)形成一個共識，那就是，積極推進(jìn)基層治理變革。具體地說，就是推進(jìn)基層民眾自治。

高層似乎已有這樣的決心。國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，明確指出，到“十二五”末，也即2015年末，80%以上的社區(qū)居民委員會實行直接選舉，每個社區(qū)擁有5個以上的社區(qū)社會組織。而目前，居委會直接選舉覆蓋面十分有限。比如北京社區(qū)居委會直接選舉、戶代表選舉的比例僅為11%。如此看來，規(guī)劃所邁出的步伐還是蠻大的。這將有助于城市居民自治之深化。

鄉(xiāng)村的村民自治相對成熟一些，但如烏坎村事件所標(biāo)明的，村民自治制度同樣需要進(jìn)行重大制度變革，比如，允許農(nóng)民建立村民代表會議、村民理事會等組織，以化解村委會主任專權(quán)現(xiàn)象。

在人們對重大改革難以達(dá)成共識的時候，把注意力集中于基層，堅決推進(jìn)民眾基層自治，構(gòu)筑堅實的社會治理根基，不失為一個明智的政治選擇。