農村征地格局期待“大手術”

2011年12月27日，作為全年最后一個“壓軸出場”的重要會議，中央農村工作會議在京開幕。

國務院總理溫家寶在會議上闡述了在推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中繼續(xù)做好“三農”工作需要把握好的若干重大問題，而其中關于土地問題的若干表述成為學者和輿論最為關注的焦點。

“推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮(zhèn)化產生的增值收益”。

“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論他們是否還需要以此來做基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權剝奪”。

國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長徐小青、中國社會科學院農村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英在接受《中國新聞周刊》采訪時都不約而同地表示：在保護“農民土地財產權利”的問題上，這是中央最明確的一次表態(tài)。

“這次講話為什么要表述得這么明確，因為很多人在財產權這個問題上不這么看。”徐小青說。

“農民上樓”應區(qū)別對待

此次中央農村工作會議上，在談到社會主義新農村建設時，溫家寶指出：農村建設應保持農村的特點，不能把城鎮(zhèn)的居民小區(qū)照搬到農村去，趕農民上樓。

自2010年以來，一場運動式的“農民上樓”風潮，引發(fā)了空前的關注。各地的普遍模式是：將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設用地指標。他們共同的政策依據是，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，這項政策被地方政府曲解成為以地生財的新途徑。

自2011年4月以來，國土資源部連續(xù)多次下發(fā)通知，要求各地國土資源主管部門展開全面的自查自糾。2011年12月28日，國土資源部再次發(fā)布通知，要求各地嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，堅持項目管理、封閉運行，凡集體組織和農民不同意的，不得強行開展，嚴禁強拆強建、強迫農民住高樓。

盡管中央三令五申，但農民被“趕上樓”的現象在各地依然此起彼伏。近日又有媒體報道，山東省沂水縣高橋鎮(zhèn)閆家宅村在進行舊村改造過程中，違背農民意愿。原來的住宅蕩然無存，新建的樓房卻不能居住，在寒冬時節(jié)農民只能住在豬圈里。

而在著名的“三農”問題研究者、河北大學中國鄉(xiāng)村建設研究中心主任李昌平看來，“撤村并居”是農民適應農村巨大變遷和科學發(fā)展農村社會事業(yè)的理性選擇。

李昌平認為，新農村建設的一個困境是農村的公共服務難和基礎設施建設難，主要原因是農民居住過于分散。更大的問題是30年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)以下居住的農民可能只有2億～3億人。現在的新農村建設，必須適應這個趨勢，超前規(guī)劃，將有限的公共資源集中用于中心村建設，以避免新農村建設的巨大浪費。

針對目前關于“撤村并居”的批評聲音，李昌平分析說：“整體推進‘農民上樓’，由于主體往往不是農民集體，而是開發(fā)商和政府，農民的利益受損或內部差異太大，勢必會遭致部分農戶的抱怨和反對。如果是農民共同體自主搞‘農民上樓’，往往不會發(fā)展‘對抗性’矛盾，農民的利益也會最大化”。

對于農民是否應該上樓，黨國英則表示應該區(qū)別對待：專業(yè)農戶不適合集中居住，世界發(fā)達農業(yè)國家皆是如此；還在游移不定、沒有決定是否要做專業(yè)農戶的，政府應該等一等，不能著急。

“但實際上，很多地方政府確實沒有這樣的意識，傾向于‘一刀切’。”黨國英對《中國新聞周刊》說，“一個村莊拆掉三分之一甚至三分之二來復墾都行，為什么要全部拆掉呢？就算要拆，也要考慮專業(yè)農戶分散經營的需要”。

征地問題不能靠投票解決

“目前的很多農村問題都有一個共性：公共領域過大，把本該屬于私人領域的一些問題放在公共領域之下，按照公共領域的原則去處理。”黨國英告訴《中國新聞周刊》，現在最荒唐之處在于：在私人領域推行民主制，例如，在農村征地問題上要求“少數服從多數”。

近日，廣東佛山就發(fā)生了“釘子戶遭鄉(xiāng)親圍毆逼遷”一事。2011年12月，佛山禪城區(qū)南村16名不愿簽署土地補償協議的村民，不僅遭到了同村鄉(xiāng)親的“圍攻”和逼遷，房屋也被強拆。事件起因在于南村村集體投票將村內集體土地轉為國有土地，并將項目地塊掛牌交易。大部分村民已經遷出房屋，只有16戶村民因補償問題不愿意簽房屋拆遷協議，導致土地協議推遲。

針對近年來土地利益糾紛問題的高發(fā)態(tài)勢，為明確集體土地與國有土地、集體土地內部的各項所有權和使用權界限，早在2010年，國務院就發(fā)文要求“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作。”此后，國土資源部又多次下發(fā)指導意見，加快農村集體土地的登記確權工作。

但在黨國英看來，基礎性工作例如產權制度的建設，要十分小心慎重，“有的地方開始對承包地確權，這是在執(zhí)行中央文件時擴大化了。在基本平等沒有解決的情況下進行承包地確權，會產生很多后果和問題。”

李昌平對《中國新聞周刊》表示：“確權是必要的，首先要確定所有權，其次要確定承包權等，但不可以把承包權確定為所有權，否則會造成極大不公和許許多多的矛盾。”

在李昌平看來，土地確權并不能解決所有問題，土地矛盾也不會因此徹底消失，“中國農村的地權一直都是明確的，因為某些地方政府和社會強勢群體想渾水摸魚，地權才由清晰變成了不明晰。如果農民高度分化，強勢群體為所欲為，法律就是一牌坊。”

“保障農民的土地財產權，不是唯一的方法，但一定是一個基礎性的方法。”黨國英認為，在保證農民對土地“話語權”的基礎上，通過信息透明和程序公開避免暗箱操作，就能最大程度的讓農民分享土地的增值收益。“至于土地增值收益多少算合理，在信息透明的前提下，只要農民愿意就算合理。政府更不應該在其中做‘二道販子’，應該讓農民直接面對開發(fā)商。”

讓農民分享收益是改革方向

在此次中央農村工作會議上，溫家寶總理在講話中明確指出：要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，明年一定要出臺相應法規(guī)。

“原來的征地主要是為了拿地。現在就要更多的考慮，在拿地的過程中，要強調整體的規(guī)劃，在制度設計上要考慮農民財產權利的保護問題。”徐小青告訴《中國新聞周刊》，讓農民分享土地增值收益是下一步土地征收制度改革的一個重要方向，“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中確實要占用一部分農村土地，但關鍵是如何規(guī)范化、如何尊重農民意愿和保障農民權利。”

“即使是為農民好的事情，也要尊重農民意愿”，對于溫家寶總理在此次會議上的表態(tài)，李昌平認為，在現實中，由于沒有尊重農民意愿而把好事辦壞的例子不勝枚舉，“例如，穩(wěn)定土地承包關系是好事，但由于沒有充分尊重農民意見，一刀切地搞了‘生不增地，死不減地’和‘有地就有補貼、無地無補貼’的政策，就造成了極大的‘不公平’，還導致了土地規(guī)模經營和合作社經營難以實現。再如，‘集中居住’本來也是好事，但剝奪了農民的主體性，往往導致農民被剝奪。”

“土地征走以后，土地將來的增值收益就跟農民沒關系了，就把原來土地財產的所有者甩出經濟增長的過程之外了。現在的目標是同地、同權、同價，進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。”徐小青告訴《中國新聞周刊》，在土地承包經營權的流轉、宅基地使用權的出讓、村莊整治、土地整理和非農建設用地進入市場等各個領域，都要充分尊重農民的意愿，“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化要同步推進，但這是一個緩慢的歷史過程，不能為了盲目推進而強迫農民。”

“當前城市化過程中，最值得反思的一個問題是，政府部門始終把城市化進程視為由政府主導的行為，應該要轉化為以市場和利益為主導的過程。”黨國英向《中國新聞周刊》表示，政府的作用在于加強規(guī)劃，而不能把“城市化”當成“撈錢”的手段，“‘土地財政’并非一無是處，不是完全不能搞，但不能以此作為目的，更不能侵害農民利益”。