交通事故認定的檢察監督途徑

[案例1]付某與高某各駕駛翻斗車在彎道處會車時，將違章超車的韋某駕駛的摩托車刮到，致韋妻周某摔落在付某駕駛的車輛左后輪下，被當場碾壓致死，兩車肇事后分別逃離現場。交警大隊認定付某負主要責任，高某負次要責任，韋某不負責任，付某不服提出重新認定申請，上級交警支隊維持了原責任認定。法院審理后也認為該案事故認定書存在明顯錯誤，但又無法否定其法律效力，因而仍然據此判決付某構成交通肇事罪，判處付某刑罰，并判賠死者周某大部分經濟損失［1］。

[案例2]陳某駕駛小客車（超載四人）左行躲避對向張某逆行貨車時，發生交通事故致本車乘客四人死亡，交警大隊認定張某應負該起事故的全部責任，陳某雖有違章行為，但與該起事故無因果關系，故無責任。事故受害人家屬、張某等提出重新認定申請，上級交警支隊維持該責任認定書［2］。

[案例3]王某駕駛掛車左行躲避對向賀某的逆行轎車時，發生碰撞致賀某及乘車人薛某死亡，交警大隊認定王某、賀某在本次事故中負同等責任，賀某、薛某親屬不服均向上級提出復核申請，上級交警支隊維持該事故認定書。［3］

隨著經濟的快速發展，機動車輛普遍融入到人們的生產生活實踐，成為不可或缺的交通工具。由此而引發的交通事故也在逐年增加，嚴重影響著人類的生命財產安全。如何有效遏制機動車輛對人類生命財產安全造成的威脅，減少交通事故的數量，是當前社會管理綜合治理中亟需解決的課題。本文從上述幾起案例出發，對交通事故認定監督機制的現狀與理論進行考察研究，提出交通事故認定的檢察監督機制，以期促進交通事故認定的合法、合理、客觀、公正，引導事故當事人遵守交通安全法規，最大限度地減少交通事故的發生，實現法治國家的建設目標。

一、交通事故認定的監督現狀分析

前述三個案例中，上級交警部門均未否定下級交警部門顯然有瑕疵的事故認定書，后兩個案例的比較中更能體現這點，陳某駕駛小客車左行躲避前方逆行車輛，是“雖有違章，但無因果關系，故無責任”，王某駕駛掛車左行躲避對向逆行車輛，要負事故同等責任，當事人申請復核或重新認定均被駁回。這三個案例雖然只是個案，但類似的情況卻是普遍存在的。

交通事故認定是交通事故處理工作的核心，只有公安交通管理部門有權做出。事故認定書一經做出，直接關系到肇事者是否構成犯罪和應否承擔刑事、民事責任，也是人民法院定罪量刑和確定損害賠償的依據。［4］《道路交通安全法》取消了對交通事故認定的行政復議程序，也不能向人民法院提起行政訴訟，實踐中對錯誤的事故認定無法通過外部途徑監督糾正，使交通事故認定成為公眾關注的焦點，引起社會各界的強烈質疑。

根據現行法律規定，對交通事故認定的監督途徑有：公安機關及其上級交警部門的監督，人民法院的審查，政府各級監察機關的監督，新聞媒體及社會各界和人民群眾的監督。從實踐效果看，只有公安機關及其交警部門的上級復核、人民法院的審查有明確規定，是具有可操作性的程序，其它監督機制內容空泛，基本上不能起到現實的作用。但“內部監督不可避免地具有彈性和妥協的缺陷，不足以遏制權力的濫用和腐敗。”［5］

對錯誤的交通事故認定書，外部審查監督機關只有人民法院（人民檢察院僅限于在刑事訴訟中進行審查），而審查之后的結果只有兩個：一是采信后直接作為認定案件事實的依據，二是不予采信后不作為證據使用。在這兩個終結交通事故認定書審查的結論中，對錯誤的事故認定書只有采信與否的決定，而不能作任何形式的變更或者處理（前述案例1集中體現了這一點）。

法治社會在于“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，對錯誤的交通事故認定書無法進行糾正，更無法對作出錯誤交通事故認定書的交通警察及相關人員進行監督，沉重地打擊著民眾的法情感，阻礙了法治國家的建設進程。從權力制約和保護事故當事人的利益出發，現行的交通事故責任認定制度存在著重大缺陷。其實際造成了事故責任認定結果基本由事故處理機關最終決定的局面［6］。

二、關于交通事故認定的監督觀點梳理

面對交通事故認定監督機制闕如的現狀，法學理論和實務界提出了多種解決途徑和辦法。

一是通過行政訴訟進行監督，這是目前多數學者和實務部門同仁所持觀點［7］。對交通事故認定如果提起行政訴訟，經過一審、二審的漫長歷程，然后才能做出民事或刑事判決，增加了法院的工作量、延緩了事故當事人救濟的時效性，而且全國人大常委會法工委的規定[12]也是行政可訴性觀點的難以逾越的障礙。

二是通過民事或刑事附帶司法審查機制進行監督［8］。附帶司法審查途徑是現行法律規定的應然內涵，但目前各地法院的普遍做法是，直接采信交通事故認定書為權威的證據，這種做法違背了法律規定和法官公平正義的職業操守，應當加以改正，而不是再對其另行規制。

三是將交通事故認定書作為鑒定結論，通過重新認定等途徑進行監督［9］。賦予事故當事人可以申請重新鑒定的監督途徑，有著一定的法理基礎。但該做法面臨著設置鑒定機構、培養鑒定人員的現實難題，在不對現行法律進行修改的情況下，無法及時應對越來越多的交通事故現狀。

四是將事故調查權與責任劃分權分離，由法院對責任進行劃分［10］。將事故調查權和事故責任劃分權分離的做法，與我國目前的國情不符。《道路交通安全法》草案二次審議稿曾經有過這樣的規定，但“一些地方和法院提出，如果公安機關不再作責任認定，大量的交通事故糾紛只能由法院處理，法院難以承擔。由公安機關處理糾紛，有利于及時解決糾紛、方便群眾和降低訴訟成本”[11]。

五是在做出事故責任認定時，引入聽證制度進行監督［12］。在進行事故責任認定中引入聽證程序，在2009年《道路交通事故處理程序規定》（以下簡稱《規定》）第47條第二款已經有了一些雛形，只是不夠明確、完備而已，該提法值得肯定，但尚需在程序上做進一步的完善。

三、交通事故認定的檢察監督：一種全新的途徑

（一）交通事故認定檢察監督的憲政及法理基礎

在“一元多立的權力構架” [13]下，檢察機關作為國家的專門法律監督機關，應當對國家法律實施的各個領域實施監督，既要監督司法機關的執法行為，也要監督行政機關的執法行為。“法律監督權最初的性質和功能就是以限制行政權的強大而產生的。”[14]法律監督與行政權、司法權相平行為而成為國家基本權力的一種，并對行政權、司法權進行監督，則是基于人類社會對權力本質的強制性的認識……為制約權力而生的法律監督是法律的守護神，其主要的精力在于維護行政權在規范和制度中運行。[15]

近年來，中央部署政法工作時，都將強化對執法權、司法權的監督制約，確保公正廉潔執法，維護社會公平正義作為司法改革的一項重要內容提出。[16] 基于檢察機關在我國憲政體制中的地位，其能相對超脫于行政機關，以獨立的法律監督權監督行政機關執法行為，因此在現行國家憲政體制中充分發揮檢察機關法律監督職能的主動性，是實現對行政執法權力有效制約的最佳途徑。[17]

從現行法律法規看，《規定》第78條，是公安交警部門接受檢察監督法律依據的具體體現。同時，從證據角度進行分析，交警的交通事故認定是一個取證過程，無論該證據是在民事訴訟，還是在刑事訴訟中使用，該取證行為均為訴訟過程中的一項活動或一個階段，依據五部委《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》（以下簡稱《法律監督調查規定》）第3條一款第（十二）項的規定，其“違反法律規定、不依法履行職務、損害當事人合法權利或影響公正司法的訴訟違法行為”應當受到檢察機關的法律監督調查。依據《檢察官法》第8條規定，檢察官應當履行下列義務：…（三）維護國家利益、公共利益，維護自然人、法人和其它組織的合法權益。因此，檢察機關對交通事故認定進行監督不僅是檢察機關的職權，更是檢察機關的義務，是檢察機關維護國家法制權威和事故當事人合法權益應盡的義務。

（二）交通事故認定的檢察監督機制構建

1、監督內容。檢察機關對交通事故認定進行監督包括程序合法性、實體正當性審查兩個方面。

（1）程序合法性審查

一是主體資格是否合法。不具備相應的等級的交警做出的交通事故認定書不能作為證據使用，在事故認定書上簽名的交通警察并未參與該交通事故處理，則該認定書不能采信為認定案件事實的依據。二是是否在法定的期限內做出。在審查中，如果發現交通事故認定書不在法律規定期限之內做出的，該事故認定書是有瑕疵的證據。三是發生死亡的交通事故，是否進行公開調查取證。如果沒有經過公開調查取證，做出的交通事故認定書是有瑕疵的證據。四是檢驗、鑒定報告復印件是否在規定的期限內送達當事人。對不按規定送達當事人的，交警依據該檢驗、鑒定報告做出的交通事故認定書是有瑕疵的證據。五是送達手續是否規范。如果送達手續不完備，不能證明已經送達或送達的期限，有剝奪當事人申請復核的權利之嫌，該事故認定書為瑕疵證據。六是公安機關交警部門在進行交通認定過程中，如果存在應該回避而未回避、辦案人員未首先表明身份或告知當事人享有的權利等情況而進行事故處理做出的事故認定書為瑕疵證據。七是證據收集是否充分、完備。現場圖、現場勘查筆錄應當由參加勘查的交通警察、當事人或者見證人簽名，當事人、見證人拒絕簽名或者無法簽名以及無見證人的，是否記錄在案。對發生一次死亡三人以上道路交通事故的，是否進行現場攝像。如果存在上述情形的，該事故認定書是瑕疵證據。

（2）實體正當性審查

一是有證據證明的交通事故，責任認定是否恰當。一是因果關系的認定是否客觀公正，二是歸責原則是否符合法律法規的規定。二是沒有證據認定事故責任時，審查責任的推定是否恰當。針對“肇事后逃逸”的案件，要重點審查是否有證據證明對方當事人的過錯及其程度。三是對存在不可抗力與意外事件、受害人的故意碰撞、好意同乘者、正當防衛、緊急避險等情形的，審查駕駛員責任的免除或減輕是否適當。

2、監督途徑。檢察權和行政權是國家權力體系中并行的兩種權力。作為監督者的檢察權并不必然居于優位……它只具有審查程序的啟動權……它的監督是事后的……對不產生外部效力的行政行為應保持克制。[19]因此，檢察機關對交通事故認定在堅持事后原則、程序原則、有限監督原則的基礎上通過以下途徑進行：

（1）在審查逮捕、審查起訴環節進行監督

細化檢察機關審查逮捕、審查起訴環節對交通肇事案件中交通事故認定書的審查程序，按照本文前述監督內容，對違法的事故認定行為進行糾正。在程序審查中，發現前述程序內容第一種情形的，直接做出不予逮捕或不起訴的決定；發現有二——七項情形之一的，限時要求公安交警部門予以補正或做出書面說明，對未予按時補正或做出的說明沒有正當理由的，該證據不予采信，做出不予逮捕或不起訴決定；實體正當性審查中發現存在責任劃分不當、適用法律法規錯誤等情形的，建議交警部門重新做出交通事故認定書后再行提請逮捕或移送起訴。

在審查中，對有嚴重違反法律規定、不依法履行職務、損害當事人合法權利或影響公正執法的違法行為的，應當報請檢察長批準后，參照《法律監督調查規定》的程序方式開展法律監督調查。檢察機關對交通事故認定行為調查完畢后，應當制作調查報告，根據已經查明的情況提出處理意見，報檢察長決定后作出處理。一是事故認定程序違法、劃分責任顯失公正、事故責任認定錯誤等造成嚴重后果的（如因劃分責任不當導致不應當追究刑事責任的事故當事人被追究刑事責任的情形等），建議公安機關交通管理部門更換辦案人后對事故責任重新進行調查認定，并向公安機關發出糾正違法通知書，如果交通警察涉嫌瀆職犯罪事實需要追究刑事責任的，應當按照刑事訴訟法關于管轄的規定依法移送反瀆職侵權部門立案偵查或者移送有管轄權的機關立案偵查；二是事故責任認定程序違法、劃分責任存在錯誤，但尚未造成嚴重后果的，建議重新做出事故責任認定，對嚴重程序違法行為向事故處理的公安機關發出糾正違法通知書，并依法將證明交通警察瀆職行為的材料按照干部管理權限移送有關機關處理；三是事故認定程序存在瑕疵，但責任劃分正確，向承辦案件的公安交警部門提出書面或口頭糾正違法的建議。

（2）受理不服人民法院生效的民事判決、裁定的申訴

這里的監督重點在于，作為證據使用的交通事故認定書是否經過法庭質證，質證的程序是否合法、正確。如果存在下列情形之一的，該事故認定書不能采信：一是存在程序違法第一種情形的，二是存在程序違法第二——七項情形之一的瑕疵證據未經過補正（如，法庭審理中當事人對事故認定程序提出異議的，法庭應當通知做出事故認定的交通警察出庭作證而未通知，或者通知后不出庭、出庭后不能做出合理解釋的），三是存在責任劃分不當、適用法律法規錯誤等情形的。經審查后，一方面對因交通事故認定書存在錯誤被采信為證據而導致判決錯誤、顯失公正的，通過抗訴、提請抗訴、再審檢察建議等途徑進行監督；另一方面對有嚴重違法、瀆職行為的交通事故認定，應當報請檢察長批準后進行法律監督調查。調查程序及處理依據本文審查逮捕、審查起訴中的法律監督程序進行處理。

（3）受理審查當事人不服交通事故認定書的申訴

第一，當事人對道路交通事故認定書不服或者經上級交警部門復核后仍然不服的，可以向檢察機關控申部門申訴。檢察機關受理申訴后，首先要查明本案申訴是否屬于本院管轄。屬于本地本級交警部門做出的事故認定書有管轄權，非本地交警部門或上級交警部門做出的事故認定書、事故認定復核結論不屬于本院管轄，告知申訴人向有管轄權的檢察機關申訴；其次要查明申訴人的身份，是本案的當事人或者與本次交通事故有利害關系的人，在受理后3日內應當立案，并指定專人進行審查，不是本案當事人或者與本案無利害關系的，不予立案并告知理由。第二，控申部門應當配備專人受理審查申訴案件。對立案的交通事故認定書不服的申訴，應當重點審查申訴的理由和依據，對存在程序違法或實體錯誤等情形之一的，應當對違法的交通事故認定進行糾正，對存在嚴重違法、瀆職行為的，應當報請檢察長批準后，依據前文審查逮捕、審查起訴中的法律監督調查程序進行調查，并做出相應處理。

四、結語

交通事故認定權由公安機關交通管理部門單獨行使符合我國當前的社會現狀，但要保證交通事故認定書的客觀真實，必須對交通事故認定進行監督，確保在交通事故認定的程序合法性和實體正當性。在現有的法律構架之下，檢察機關由于其法律監督機關的憲法定位和檢察官維護國家法制權威和事故當事人合法權益的義務要求，應當對交通事故認定進行法律監督，以保障交通事故處理的公開、公平、公正。檢察機關對交通事故認定進行監督應當堅持事后原則、程序原則和有限原則，通過案件審查和法律監督調查等途徑，以檢察建議書、糾正違法通知書、立案偵查職務犯罪案件等方式進行監督。

注釋：

［1］劉品新：《交通事故認定書存在明顯錯誤，其法律效力如何認定》，載《中國審判》2008第3期。

［2］陳界融、付翠英、艾爾肯：《陳某是否犯交通肇事罪——兼論道路交通事故責任認定書的法律性質》，載《人民檢察》2001年3期。

［3］參見內蒙古正藍旗人民法院(2011)藍民一初字第101號民事判決書。

［4］崔宏宇：《從“交通事故認定書”的審查看檢察權的缺失》，載《中國檢察官》2008年第6期。

［6］劉東根：《試論道路交通事故責任認定的性質》，載《中國司法鑒定》2003年第1期。

［7］楊建順：《道路交通事故責任認定的可訴性研究》，載《法制日報》2000年8月20日。

［8］樓柯柯：《論道路交通事故責任認定中行政行為與司法判斷之沖突及解決》，中國法院網。http://www.jhcourt.cn/NewsShow.aspx?id=5047。

［9］劉星，李娜：《道路交通事故責任認定的救濟途徑研究》，載《河北法學》第2006年第1期。

［10］鄭雅方、周國均、張永坡：《論因果關系理論在交通事故責任認定中的應用——兼論交通事故責任劃分標準的瑕疵及矯正》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2007年第6期。

［11］楊文軍：《我國道路交通事故責任認定的性質研究》，復旦大學2011年碩士學位論文，第24頁。

［12］張濤：《提請審議的<道路交通安全法(草案)>規定——交通事故責任仍由公安部門認定》，載《人民日報》2003年6月24日。

［13］朱孝清：《中國檢察制度的幾個問題》，載《中國法學》2007年第2期。

［14］黃旭：《我國檢察制度創新研究》，載《科協論壇》2007年第四期。

［15］田凱：《法律監督的理性回歸——檢察機關對行政權開展法律監督的探究》，載王少峰主編《檢察制度理論思索與研究》，中國檢察出版社2005年版，第109頁。

［16］李和仁：《滿懷信心迎接挑戰——全國檢察長會議述要》，載《人民檢察》2009年第1期。

［17］王勛爵：《論司法公正語境下法律監督的生成與實現》，載《中國刑事法雜志》2011年第11期。

［18］張智輝：《檢察權研究》，中國檢察出版社，2007年版，第71頁。