失職瀆職導致引發刑事案件的司法認定

【本期主講】

袁 衛 鄭傳清

袁衛，男，1966年4月生，現任上海市松江區人民檢察院反瀆職侵權局局長。1984年9月參加檢察工作，歷任上海市松江區人民檢察院公訴科副科長、反貪局偵查科科長、反瀆局局長。主要研究方向：職務犯罪偵查學、犯罪心理學。在《人民檢察》、《中國檢察官》、《犯罪研究》、《反瀆職侵權工作指導與參考》、《上海法學論叢》等學術刊物公開發表學術論文10余篇；

鄭傳清，男，1981年9月生，法學碩士，2007年7月參加檢察工作，上海檢察機關優秀偵查員，2011年入選國家人才庫，現任上海市松江區人民檢察院反瀆職侵權局副局長。主要研究方向：職務犯罪偵查學。在《人民檢察》、《中國檢察官》、《犯罪研究》、《反瀆職侵權工作指導與參考》、《上海法學論叢》等學術刊物公開發表學術論文10余篇；

核心提示：“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的”，是《刑法》第３９７條有關濫用職權罪和玩忽職守罪的客觀要件要求。其中，對于公共財產、人員傷亡等物質性損失，最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》已有明確規定，易于掌握。但是，對于那些沒有直接經濟價值或者不能以貨幣計算其經濟價值的非物質性損失，至今尚無司法解釋作出規定，給司法實踐中認定瀆職罪非物質損失帶來一定的困難，甚至造成一些社會危害極其嚴重的瀆職行為由于沒有造成直接經濟損失或人員傷亡而得不到刑事追究。因此，準確把握和正確理解該條款立法本意，對依法準確懲治瀆職犯罪，維護國家機關的正常管理活動，保證國家法律的統一正確實施具有重要意義。

鄭纓強，男，1947年3月22日生，漢族，大專文化程度，原上海市松江區人力資源和社會保障局勞動關系綜合科科長、科員。2010年9月8日因涉嫌濫用職權罪被刑事拘留。

鄭纓強于2004－2007年擔任上海市松江區人力資源和社會保障局勞動關系綜合科科員期間，在明知顧天毅未提交申報企業《工資總額使用手冊》相關材料的情況下，因長期接受顧天毅提供的嫖娼、推油等色情服務和多次吃請，常年為其辦理十余家公司的《工資總額使用手冊》，致使顧天毅等四人利用《工資總額使用手冊》實施非法經營罪犯罪行為，客觀上方便了一些企業逃稅、洗錢等違法行為，嚴重擾亂了國家正常的金額管理秩序和市場經濟秩序。

上海市松江區人民檢察院反瀆職侵權局于2010年9月8日以涉嫌濫用職權罪對鄭纓強立案偵查，10月15日偵查終結并移送審查起訴，上海市松江區人民檢察院公訴科于11月9日以濫用職權罪提起公訴，上海市松江區人民法院于2010年11月24日判決被告人鄭纓強犯濫用職權罪，判處有期徒刑２年，緩期２年執行。

舉措得當，寬嚴相濟

鄭纓強對自己長期濫用職權為4名罪犯違規辦理《工資總額使用手冊》的行為供認不諱，但拒不承認存在徇私、徇情情節，且認為自己的濫用職權行為僅是違反了單位的規定，尚未達到觸犯刑法的程度。此時應對鄭纓強采取何種強制措施產生了兩種分歧意見；一種觀點主張應對其刑事拘留，否則既不利于查清其徇私情節，也無法讓其認識到自身罪行的嚴重性；另一種觀點則持反對意見，認為在鄭纓強主動自首并已供述濫用職權行為，且其所在單位提出取保候審建議的情況下，不宜貿然對其刑事拘留。若鄭纓強在被羈押期間仍對徇私情節矢口否認，檢察機關的強制措施無法得到其所在單位的理解，甚至會引發單位的不滿。我們通過對鄭纓強濫用職權行為進行綜合分析后認為，凡事有果必有因，鄭纓強常年違規為罪犯辦理《工資總額使用手冊》，其與罪犯之間的關系必定非同一般。鑒于此，我們果斷決定對鄭纓強采取刑拘強制措施，并第一時間向公安機關申請在看守所內對其實施特審。在我們的強大攻勢下，在無法回避的事實和證據面前，鄭纓強最終選擇放棄抵抗、繳械投降，主動承認其瀆職原因在于長期接受罪犯提供的嫖娼、推油等色情服務和多次吃請，且已跟罪犯結下了深厚的“友誼”。而更重要的意義在于，鄭纓強在被刑事拘留期間深刻認識到了自己犯罪行為的嚴重性，自愿認罪伏法主動承認自己在工作過程中收受的他人賄賂并積極退贓。因此我們在鄭纓強徹底交代其徇私、徇情情節后兌現政策，在無逮捕必要的情況下對其取保候審，更從心理上徹底制服鄭纓強，鄭纓強在其后一直保持積極、穩定的認罪態度，無任何反復。

正確適用法律，準確定性

司法實踐中，對于瀆職類案件中的濫用職權、玩忽職守等罪損害后果的確定，通常是依據能夠量化的經濟損失數額或人員傷亡數量。但對于無法量化的非物質性損害后果能否定罪，既無相應的司法解釋，也無統一認識。鄭纓強的濫用職權行為并未造成直接經濟損失或人員傷亡，對其立案偵查是否存在風險？這就需要我們把握法律精神，統一認識。我們認為，鄭纓強的濫用職權行為直接導致了四起情節特別嚴重的非法經營刑事犯罪案件，致使4名罪犯利用《手冊》非法從事資金結算業務，客觀上方便了一些企業逃稅、洗錢等違法行為，嚴重擾亂了國家正常的金融管理秩序和市場經濟秩序，其危害遠甚于單純的經濟損失或人員傷亡，符合《瀆職罪立案標準》中規定的“其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形?！睂︵嵗t強的犯罪行為以濫用職權罪定罪處罰正是對刑法瀆職犯罪的準確把握，方能充分體現刑法打擊犯罪的精神。最終，我們的認識得到了法院生效判決的確認。

“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的”，是《刑法》第397條有關濫用職權罪和玩忽職守罪的客觀要件要求。其中，對于公共財產、人員傷亡等物質性損失，最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》已有明確規定，易于掌握。但是，對于那些沒有直接經濟價值或者不能以貨幣計算其經濟價值的非物質性損失，至今尚無司法解釋作出規定，給司法實踐中認定瀆職罪非物質損失帶來一定的困難，甚至造成一些社會危害極其嚴重的瀆職行為由于沒有造成直接經濟損失或人員傷亡而得不到刑事追究。因此，準確把握和正確理解該條款立法本意，對依法準確懲治瀆職犯罪，維護國家機關的正常管理活動，保證國家法律的統一正確實施具有重要意義。

瀆職罪非物質損失主要情形包括：失職瀆職導致引發刑事案件后果、失職瀆職導致危害社會公眾利益和失職瀆職造成惡劣社會影響等。本案涉及到的正是失職瀆職導致引發刑事案件后果的司法認定問題，表面上看，刑事案件的發生，是行為人或單位的罪行導致，按照罪責自負的原則，應由行為人或單位來承擔相應的法律責任。實際上，這種情況已構成瀆職犯罪的結果。具有失職瀆職行為的責任人員，理應承擔相應的瀆職罪責。例如本案中，國家為維護現金管理秩序，對《工資總額使用手冊》的審批辦理有著嚴格的程序規定，并在各地人力資源和社會保障局專門設立科室履行審批職責。鄭纓強作為國家現金管理秩序的維護者，卻在近4年的時間內頻繁違規為顧天毅辦理十余家公司的《工資總額使用手冊》，致使顧天毅等4名罪犯長期實施非法經營犯罪活動，嚴重擾亂了國家正常的金額管理秩序和市場經濟秩序，鄭纓強濫用職權行為造成的后果顯然屬于“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”。

因此，鄭纓強濫用職權案的辦理，是檢察機關對《刑法》第397條的準確理解和適用，是對瀆職罪非物質損害后果司法認定的一個重要突破，為檢察機關查辦瀆職犯罪案件開拓了更為廣闊的空間。

盡職盡責、挽回損失

鄭纓強的濫用職權行為直接導致了四起情節特別嚴重的非法經營刑事犯罪案件，其行為已經構成濫用職權罪，本應就此結案。但我們認為，4名罪犯利用《手冊》非法從事資金結算業務，客觀上方便了一些企業的逃稅行為。雖然這些企業是否存在逃稅行為并不影響鄭纓強的定罪量刑，但作為檢察機關工作人員，必須始終以“服務大局、保障民生”為己任，盡可能為國家挽回經濟損失。為此，我們召開專題會議，周密部署、嚴格分工，并通過搜集、查找、對比、研究涉案的大批套現票據，評估選定可能存在漏稅嫌疑的公司并層層深入，最終為國家挽回稅款損失1，855，500元。