南水北調工程決策經過(二)

南水北調工程管理機構的建立

2002年12月，朱镕基總理宣布工程開工時，說的是南水北調工程開工，而不是南水北調東線和中線開工，這樣，南水北調工程建設此后的所有項目都不再搞開工儀式了。這同時意味著歷經50多年的南水北調工程規劃論證階段已經結束，經國務院批復的南水北調工程總體規劃進入設計建設階段。

開工以后面臨的一個關鍵問題，就是怎么管理南水北調這項巨大的系統工程。我們在《南水北調工程總體規劃》中曾提出“成立南水北調建設委員會，下設辦公室”，這參照了三峽工程的模式。為此，國家發改委主任馬凱、副主任劉江以及水利部部長汪恕誠三位同志聯名給國務院寫了一封信，請求盡快成立南水北調建設委員會辦公室籌備組(那時候叫籌備組)。不久，溫家寶同志批示同意成立南水北調建設委員會辦公室籌備組，提名我為組長。

2003年2月28日，按照國務院領導同志的要求，國務院南水北調工程建設委員會辦公室籌備組正式成立并開始工作。籌備組包括我在內一共7個人，在水利部借了一間房子開始辦公。4月，南水北調工程基金工作小組成立。與此同時，我開始著手南水北調工程建設委員會辦公室工作。我首先考慮的是南水北調工程建設委員會辦公室的職能、編制等問題。經過與國務院有關部門反復協調，最后擬出南水北調辦公室的職責、機構、人員配制等。在協調南水北調建設委員會名單的過程中，我們提出建議，由國務院秘書局起草，再報給中央編制委員會辦公室(當時南水北調辦公室尚無公章)。7月31日，國務院決定成立國務院南水北調工程建設委員會，委員會由國務院有關領導同志、中央有關部門和有關省市主要負責同志組成，國務院總理溫家寶任委員會主任，國務院副總理曾培炎、回良玉任副主任。

國務院南水北調工程建設委員會成立后，它還要有一個工作班子，也就是下設的辦公室。8月4日，國務院批準南水北調工程建設委員會辦公室主要職責、內設機構和人員編制。南水北調工程建設委員會辦公室機關行政編制為70名。其中，主任1名，副主任4名；司級領導21名(含總工程師、總經濟師和機關黨委專職副書記各1名)。明確南水北調工程建設委員會辦公室承擔南水北調工程建設期間的工程建設行政管理職能，內設綜合司、投資計劃司、經濟與財務司、建設管理司、環境與移民司和監督司6個職能機構。8月13日，中共中央宣布成立國務院南水北調工程建設委員會辦公室黨組，任命我為黨組書記，李鐵軍、寧遠為黨組成員；任命我為國務院南水北調工程建設委員會辦公室主任，李鐵軍、寧遠為副主任。第二天，國務院南水北調工程建設委員會第一次全體會議在京召開。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶主持會議并發表重要講話，國務院副總理、南水北調工程建設委員會副主任曾培炎、回良玉出席會議并講話，建設委員會全體成員出席會議。會上，我代表南水北調工程建設委員會辦公室作了關于南水北調工作情況的匯報。會議審議并原則通過提請委員會第一次全體會議審議的委員會工作規則、2003年擬開工項目及中央投資、東線治污規劃實施意見、加強前期工作等有關問題。至此，南水北調工程管理機構正式成立。

南水北調工程總體規劃的設想

北方地區尤其是南水北調受水區的北京、天津、山東、河北、河南等地，是以大量超采地下水、擠占河道及生態用水維系經濟社會發展和人民生活的。這就造成一種困境：在經濟社會不斷發展、城市化進程不斷推進的同時，南水北調受水區生態環境卻不斷惡化。

南水北調工程的根本目標是修復和改善北方地區的生態環境。由于黃淮海流域的缺水量80％分布在黃淮海平原和膠東地區，因而優先實施東線和中線工程勢在必行。在黃淮海平原和膠東地區的缺水量中，又有60％集中在城市，城市人口和工業產值集中，缺水所造成的經濟社會影響巨大。因此，國家確定南水北調工程近期的供水目標為：解決城市缺水為主，兼顧生態和農業用水。南水北調東線和中線工程涉及7省(直轄市)44個地級以上城市，受水區為京、津、冀、魯、豫、蘇的39個地級及其以上城市、245個縣級市(區、縣城)和17個工業園區。

為了做好南水北調工程總體規劃，遵照國務院領導的多次指示精神，汲取以往調水工程規劃的經驗教訓，經過反復醞釀，大家認為，本次規劃應按照水資源合理配置、工程分期建設、市場機制運作、方案科學可行的基本思路進行。

1 水資源合理配置。依據水資源合理配置的抑制需水、有效供水和保護水質三大基本任務，水資源的高效利用和有效保護就成為南水北調工程總體規劃的重要基石和前提。朱镕基總理“先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水”的指示，明確要求南水北調工程的規劃與實施必須建立在水資源合理配置的基礎上。由于當前我國的供水系統明顯存在城市與農村兩大供水系統，南水北調工程近期的主要供水目標是滿足城市發展用水需求，其主要原因是城市人口與工業企業集中，用水需求增長較快，水污染嚴重，水價有較大的調整空間。黃淮海平原地區的許多城市大量擠占了農業用水，限制了農業的發展，調水后可通過水量置換的辦法還水于農業，還水于生態，部分解決農業發展用水及生態環境用水。另一方面，科學、準確地預測未來主要用水城市的需水量，為合理確定南水北調東線和中線工程規模提供基本依據。要在認真調查分析近三年(1997年至1999年)各規劃城市水資源開發利用現狀的基礎上，編制城市節水規劃、水污染防治規劃、地下水控采規劃、制水與配水系統規劃，以及分年度提高水價計劃等，擬定相應的政策法規，改革水資源管理體制，確定不同規劃水平年(2010年、2030年)需要南水北調東線、中線工程的供水量。因此，開展南水北調城市水資源規劃不僅非常必要，同時也有利于把高效利用和有效保護水資源的工作落到實處。

2 工程分期實施。由于水資源合理配置是一個長期的、動態的過程，調水工程建設不可能一勞永逸，需要根據需水增長、科技水平、經濟實力等多方面情況的變化，滾動作業，均衡發展。要按照先通后暢的原則，全面規劃，分期實施，依據受水地區節水情況以及可持續發展對水資源數量和質量在時間與空間上的需要，合理確定需水過程，據此確定工程規模，最大限度地發揮南水北調工程的效益。事實上，需水增長是一個漸變過程，節水、治污需要一個發展過程，受水地區的用水達到規劃設計的調水規模需要一個消化過程，評價調水對生態和環境不利影響所采取措施的效果同樣需要一個觀測過程。而供水增長是一個突變過程，需水與供水的增長過程不可能在任意時間都達到平衡。

3 市場機制運作。只有通過市場，才能更為合理地配置水資源。應當特別指出，農業與生態用水是很難采用市場機制運作的，屬政府行為。尤其是我國加入世界貿易組織后，政府補貼農業生產用水將不可避免。因此，從短期來看，“缺水”實際上是一個經濟的概念，即邊際產品價值大于邊際供水成本，也就是由于供水價格偏低，資本市場缺乏向供水工程建設投入資金的驅動力。從長遠來看，由于人口的增長和經濟的發展，需水對可利用水資源不斷增加的壓力，可能會危及區域或國家經濟社會發展的總目標。此外，低價位的城市供水還會導致用水浪費，水資源利用效率低下。需要特別注意的是，較大幅度地提高水價將會直接導致社會產品成本的提高和利潤的下降，影響國際競爭力和人民群眾的生活，解決問題的關鍵是盡快建立符合市場經濟要求的新的管理體制和水價形成機制。南水北調工程規劃將按照“政府宏觀調控，市場機制運作，企業化管理，用水戶參與”的思路，構建適應社會主義市場經濟和現代企業制度要求的建設管理體制和良性運行機制，并逐步形成以市場為導向，兼顧社會承受能力的水價形成機制。

4 方案科學可行。方案科學可行主要是以科學的態度編制工程規劃方案，具體體現在南水北調工程規劃方案具有可行性并且使涉及的各方有較高的認同性。為此，我們必須在工作中保持較高的透明度，才能基本保證規劃方案的科學性和可行性。在具體工作中，重點采取“金字塔式”審查程序。《南水北調工程總體規劃》有12個附件，每個附件又有若干專題。先組織有關專家對最基礎的專題進行評審，當全部專題都通過評審后，才能對相應的附件進行審查。當全部附件都通過審查之后，最后對《南水北調工程總體規劃》報告進行審查。邀請各方面的院士及專家參與專題、附件和總體規劃的評審和審查，是保證規劃方案科學性和可行性的重要舉措。參與南水北調規劃與研究工作涉及經濟、社會、環境、農業、水利眾多學科的科技人員超過2000人，在評審和審查過程中先后召開過近百次專家咨詢會、座談會、審查會，與會專家近6000人次，其中中國科學院和中國工程院院士30人、110多人次。此外，及時召開由地方和部門代表參加的各類座談會、協調會和咨詢會，溝通情況，征求意見。

5 工作重點。南水北調工程總體規劃主要圍繞以下四個方面展開：一是“三先三后”，重點是研究節水、治污和生態環境保護三大問題，把朱镕基總理的重要指示落到實處。為此，我們撰寫了三個附件，即《南水北調節水規劃要點》(全國節水辦公室)、《南水北調東線工程治污規劃》(國家計委地區發展司、水利部南水北調規劃設計管理局、中國環境科學研究院、建設部城市給水排水研究中心)和《南水北調工程生態環境保護規劃》(中國環境科學研究院)。二是“資源配置”，主要是在分析研究北方地區特別是海河平原地區缺水現狀、用水水平和水資源配置隋況的基礎上，形成三個附件，即《南水北調城市水資源規劃》(國家計委、水利部和東線、中線工程沿線七省市人民政府)、《海河流域水資源規劃》(水利部海河水利委員會)、《北方地區水資源合理配置》(水利部南水北調規劃設計管理局、中國水利水電科學研究院)。三是“四橫三縱”，突出做好南水北調東線工程、中線工程和西線工程規劃以及南水北調工程總體布局，并對歷史上各種南水北調工程規劃方案進行綜述，形成了五個附件，即《南水北調東線工程規劃(2001年修訂)》(水利部淮河水利委員會、海河水利委員會)、《南水北調中線工程規劃(2001年修訂)》(水利部長江水利委員會)、《南水北調工程總體布局》(水利部南水北調規劃設計管理局)和《南水北調工程方案綜述》(水利部南水北調規劃設計管理局)。四是“體制機制”，側重于研究南水北調工程投資機制、水價機制和建設管理體制，形成兩個附件，即《南水北調工程水價分析研究》和《南水北調工程建設與管理體制研究》(水利部發展研究中心)。

在南水北調整個規劃過程中也有各種思想、理念、利益的碰撞。實際上，南水北調工程建設委員會辦公室解決的不僅是工程技術的問題。還要協調、解決大量各方面的分歧，更多的是利益博弈的決策問題。胡錦濤總書記告誡我們，要站在各方利益的結合點上考慮問題，籌劃工作。這就要求我們在日常工作中，要平衡國家利益與企業利益、個人利益；在地方，則要平衡各省利益、各市利益。也就是說要把各個方面的利益都考慮到。我舉個例子，現在華北地區一年抽取地下水60多億立方米，中線調水的95億立方米中，相當一部分就彌補了這60多億立方米的水，不然各地每年還得打井，井就會越打越深，地下水也會越來越枯竭。南水北調通水后就要嚴格控制超采地下水，在豐水年還要進行適當回補。當時我們定這個水量的時候，有的同志不同意，認為我們設定的調水量太多了。實際上，如上面所說，真正意義上的增量水僅30多億立方米，大量的水被用來彌補由于不再繼續抽取地下水而造成的缺口。這其實就是觀念的碰撞，也就是到底還要不要繼續超采地下水。

南水北調工程建設進展

南水北調工程開工建設幾年來，總體上是順利的，各項工作有序推進，主要取得了五個方面的成果：

一是創新工程建設管理體制和機制。南水北調工程點多，線長，涉及范圍廣，和社會的聯系密切，因此既不能沿用類似長江干堤維修加固工程的線型工程的管理體制，又不能沿用類似三峽工程的獨立工程的管理體制。在國務院南水北調工程建設委員會的領導下，我們研究制定并且完善了工程建設管理體制。在項目管理上，采取“以項目法人為主導，直接管理、委托管理相結合，大力推行代建制管理”的工程建設管理新模式；在移民工作中，采取“建委會領導、省級政府負責、縣為基礎、項目法人參與”的征地移民工作管理新體制；在水污染防治上，采取地方各級政府負責、治污規劃支撐、治污資金保證、部門聯合監督的工作機制。

二是加強協調，前期工作取得重大進展。南水北調東線、中線工程可行性研究總報告經國務院批復后，初步設計審批工作交國務院南水北調辦負責。我們按照國務院及建設委員會有關加快工程建設的要求，深入研究加快審查審批的措施，進一步完善審查審批程序，提高審查審批工作效率。目前南水北調東中線工程155個設計單元初步設計已批復154個，涉及工程建設的資金渠道已經明確，資金來源已經落實。同時，一些技術方案的比選和技術問題的研究逐步深入，也為今后的工程建設和新的工程項目開工奠定了基礎。

三是工程建設進展順利。截至目前，與通水相關的147項設計單元工程已全部開工，基本建成48項。截至2012年4月底，工程建設項目(含丹江口庫區移民安置工程)累計完成投資1484億元，占在建設計單元工程總投資2188.7億元的67％，工程建設項目累計完成土石方123527萬立方米，占在建設計單元工程設計總土石方量的92％；累計完成混凝土澆筑2566.1萬立方米，占在建設計單元工程混凝土總量的66％。多年以來，南水北調工程已建項目已持續在區域調水、防汛抗旱工作中發揮效益。中線京石段工程已成功實施三次向北京應急調水，累計供水約12億立方米，極大緩解了北京高峰期的供水壓力。東線江蘇境內三陽河、潼河、寶應站工程在抗御2006年、2007年洪澇災害中發揮防洪排澇作用，極大緩解了里下河地區防洪壓力。在2011年淮北大旱情況下，南水北調江都三站、四站，淮陰三站，淮安四站，寶應站和皂河一站工程先后投入抗旱運行，累計調水63億立方米，為地方經濟社會發展和人民生產生活用水提供了保障。東線山東境內濟平干渠工程已多次在為濟南市生態補水等方面發揮積極作用。

四是征地移民取得突破性進展。2011年丹江口庫區移民取得階段性重要進展，河南、湖北兩省累計搬遷移民33萬人(河南16.2萬人，湖北16.8萬人)，占移民總數34.5萬的96％，實現了建設委員會確定的“四年任務、兩年基本完成”的搬遷目標，實現了和諧搬遷、平安搬遷、科學搬遷。至此，丹江口庫區移民大規模搬遷任務基本完成。今年河南、湖北兩省要完成1.5萬人后續搬遷任務，著重做好移民發展幫扶和城集鎮、專業項目遷建及庫底清理等工作。目前，庫區涉及的一般性專業項目和企業遷建基本完成，建設周期較長的湖北丹江口市均縣鎮、鄖縣柳陂鎮、遇真宮文物保護和河南浙川X011線遷復建工作正穩步推進。庫區和安置區各地正組織開展土地整理和生產用地劃撥、移民發展幫扶等工作。干線工程已大規模交地，施工用地得以保障。截至目前，南水北調東、中線一期干線工程(含漢江中下游工程，不含丹江口壩區、東線截污導流工程)累計完成建設用地交付89.7萬畝(其中永久占地43.7萬畝，臨時用地46萬畝)，搬遷人口9.1萬人，生產安置24萬人，拆遷房屋460余萬平方米，滿足了工程建設需要。當前，正著重做好工期緊張的控制性工程的施工用地保障和專業項目遷建協調等工作。

五是治污環保工作取得明顯成效。(1)東線治污。東線治污規劃控制單元實施方案確定的426項治污項目，2011年底前全部建成并投入使用。補充完善了東線治污規劃，主要措施和重點治理項目納入到《國家重點流域水污染防治規劃(2011-2015年)》，部分項目已經啟動。江蘇、山東兩省結合自身實際，有針對性地深化治污措施。江蘇省完善沿線城市污水廠配套管網收集系統，加強區域尾水導流和資源化利用；山東省加快淘汰沿線落后產能，提高工業企業治理標準，升級改造現有城鎮污水處理廠，加快推進南四湖、東平湖人工濕地和生態帶建設，完善中水截蓄導用工程。目前，除山東省6個水質監測斷面因治污項目未完尚未達標外，其余斷面基本達標。(2)中線水源保護。《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃》確定的97項水污染防治項目已完成51項，在建17項，部分項目已經發揮環境效益，改變了水源區人口集中的地級市、庫周重點縣生活污水和垃圾直排的面貌；151個項目區的697條小流域治理任務基本完成，累計治理水土流失面積1.44萬平方公里，重點區域水土流失得到有效控制。水源區各地還加大經濟結構調整力度，加快淘汰“兩高一低”企業，嚴格執行各種環保準人制度，從源頭上控制污染物排放。根據六部委聯合印發的《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃實施情況考核辦法》，對“十一五”期間的規劃實施情況進行了考核，42個考核斷面有38個達到水質目標，河南、湖北、陜西三省達標率分別為91.7％、83.3％、100％。《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃修訂本》和《丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃》已編制完成并上報國務院。北京、天津、河北、河南等4省(市)按照中線干線總干渠兩側保護區劃定方案，嚴格執法，從嚴控制保護區內新上項目，特別是北京市出臺了《南水北調工程保護辦法》，為保護工程設施、防止輸水污染、發揮工程效益提供了法律支撐；河北在未正式頒布方案的情況下，已按照有關保護區劃定方案開展日常監管工作。通過嚴格執法，制止了數千起危害工程和水質安全的行為。會同有關部門組織編制了《南水北調中線干線工程兩側生態帶建設規劃》，推動了沿線生態帶建設工作。

建設南水北調工程是科學發展觀的具體體現

現在回過頭來看，南水北調工程之所以得以順利實施，主要有三點：第一，這項工程是在黨和國家歷屆領導人直接關心、領導下進行的，南水北調工程建設每到一個重要階段，中央領導同志都有明確的指示。最明顯的是，總體規劃以及總體可行性研究報告的審定，工程建設領導機構的組建、資金的籌措等，都是逐步議定批復的，每一項工作都要經過很多環節，經過多部門、多省市的協調，所有這些工作如果沒有中央領導同志的支持，是很難推進的。再比如，我們規劃的南水北調工程移民補償標準突破了原來規定，但是后來國務院批準出臺的條例還是采納了我們的意見。在那種情況下，沒有黨中央、國務院的支持，這些問題是不可能得到解決的。因此，南水北調工程之所以能夠建設到今天這個程度，主要得益于黨中央、國務院領導同志的正確領導，得益于有關方面的支持。南水北調工程僅靠水利部做不到，其他任何單一的部門也做不下來，因為南水北調工程是一項超大型的系統工程，任何一個方面不配合，即使工程建成了，也不能全面發揮它的功能。

第二，南水北調工程是科學發展觀的具體實踐。在一般人看來，南水北調工程就是調水。其實，調水僅僅是工程建設的一個手段，其目的是促進受水區有關省市進一步節水，進一步治污，從而解決他們在治污和節水中的問題。例如，如果沒有南水北調東線工程，山東的水污染治理就不可能取得如此明顯的成效，受水區各省市也不會如此快地通過建立南水北調基金，提高水價，加大節水力度。因此，南水北調作為一個巨型系統工程，不僅有工程建設，還有水污染防治、水資源保護、征地移民、文物保護等工作，充分體現了全面、協調、可持續的科學發展理念。南水北調考慮的不僅是生活、生產用水，還考慮農業和生態用水。工程建設管理，不僅考慮工程建設和運行調度，還考慮生態保護和水資源配置。這些都是科學發展觀在南水北調工程建設中的具體實踐。

第三，南水北調工程是國家綜合國力和技術能力顯著增強的體現。南水北調工程規劃階段的投資額近5000億元，國家批復的可行性研究階段東線、中線一期工程的投資達2546億元。這如果是在20年前，我國經濟實力是難以承受的。南水北調工程建設能獲得國家那么大的投入，我覺得這充分體現了改革開放30多年來的成果和國家綜合實力的提高。另外，建設南水北調工程也是我國技術水平不斷提高的體現。現在全世界水利工程的科技前沿在中國，舉世聞名的三峽工程、南水北調工程都在中國。國外很多同行對我們非常羨慕，羨慕社會主義制度的優越性，能夠集中力量辦大事；羨慕中國綜合國力能夠支撐規模如此浩大的工程建設；羨慕南水北調等水利工程順利建設推動了世界水利科技的進步，中國的科學家更是受益其中。

南水北調是一項造福子孫后代的戰略性工程，熔鑄了工程建設者的智慧和心血，給后人留下了一筆寶貴的精神財富。一是工程建設者的使命感、責任感、光榮感。工程建設之初，很多同志從各行各業匯聚到南水北調工程上來，且大多數人是原工作單位的業務骨干，他們投身這項工程的建設，不是為了拿多少錢或者享受安逸的生活和工作條件，而是出于強烈的榮譽感和使命感。南水北調辦的公務員和事業單位的同志，收入微薄，工作條件艱苦，大家很坦然、很勤奮。休息日辦公室沒有空調，有些同志赤膊上陣，揮汗如雨，常加班到深夜兩三點鐘。他們的人生追求體現了歷史責任感和無私奉獻的精神。這些正是南水北調工程最重要的精神財富之一。二是強烈的集體意識和協作意識。南水北調這樣浩大的工程，不是哪一個人、哪個部門能單獨干起來的，必須齊心協力，團結共建。無論是前期工作，還是工程建設乃至今后的運行管理，也不管是征地移民，還是水污染治理，離不開方方面面的協作和配合。服務一線、加強協調是南水北調辦的職責，我們要把方方面面的積極性調動起來，形成團結共建的氛圍。三是求真務實、執著追求。南水北調辦雖然是國家政府機關，和其他政府部門相比有共同點，也有不同點。南水北調辦既要管宏觀又要管微觀，既要指導又要協調，既要布置又要抓落實，因此必須做到求真務實，切實解決問題，以開拓創新的精神推進工程建設。可以說，認真負責的精神、犧牲小我的團隊意識，求真務實的工作作風，都是南水北調工程建設不竭的精神之源。

(責任編輯 劉榮剛)