以權利制約權力：政治體制改革的目標取向

毫無疑問，推進政治體制改革是必要的。早在改革開放之初，鄧小平就敏銳地注意到了政治體制改革的必要性和重要性。1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中，不僅提出了改革黨和國家領導制度的必要性，而且一針見血地指出了黨和國家的領導制度存在的弊端，“主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，幹部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象”。①在鄧小平眼中，原有政治體制的根本弊端或者說總病根是權力過分集中問題，政治體制改革不僅關乎能否與經濟體制改革相適應，而且決定著改革能否最終成功。

在社會主義市場經濟條件下，推進政治體制改革不可避免地要遇到如何確定目標取向的問題，亦即立足於什麼樣的目標取向才能夠建構與社會主義市場經濟和現代民主政治要求相適應的政治體制，因而，在探討和分析如何推進或者深化政治體制改革問題的時候，理性地對政治體制改革的目標取向問題予以厘清，顯而易見是抓住了問題的關鍵所在。

一、問題的提出：政治體制改革需要解決的核心問題究竟是什麼

權力問題是迄今為止任何階級社會形態下的政治上層建築都無法回避的問題。應當承認，在如何有效地規範權力行為、防範權力被濫用的問題上，近代西方思想家們為人類社會留下了寶貴的歷史遺產，即從理論上對權力制衡作為國家政治構架的原則進行了充分的闡釋，無論是洛克的分權思想還是孟德斯鳩的“三權分立”學說，都深刻地揭示了權力制衡這一現代政治國家搭建政治構架需要遵循的原則。在對權力制衡原則的論證和闡述上，西方思想家提出在國家的政治制度設計和程序安排上，需要將國家的立法權、行政權和司法權分由不同的機關來行使，使三種權力形成相互制衡關係，只有這樣，才能夠有效地防止和避免權力被濫用和不受制約的絕對權力的存在。在西方思想家看來，一個自由的健全的國家必然是一個權力受到合理合法限制的國家，因為“一切有權力的人都很容易走向濫用權力，這是一條萬古不變的經驗”，因此，要防止和避免絕對權力的存在和權力被濫用，就必須形成權力制衡關係，以權力制約權力。

權力制衡原則在資本主義政治制度構架下是以立法權、行政權和司法權“三權分立”的形式來體現的，但“三權分立”並不是權力制衡原則唯一可以體現的形式，在中國人民代表大會制度作為國家根本政治制度下，權力制衡原則應當而且只能以權力結構和運行機制上的決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調作為體現形式。權力制衡原則相對於社會制度而言，如同計劃和市場一樣，更多地體現的是手段，也就是說，權力制衡原則作為有效規範權力行為的根本措施，資本主義政治制度需要依循，社會主義政治制度同樣也需要依循。

社會主義之所以要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，並以此作為權力制衡原則的體現形式，原因就在於：首先，無論是從堅持共產黨領導的需要出發，還是從健全人民代表大會制度的需要出發，社會主義都不能簡單地照搬西方的“三權分立”模式，因為在“三權分立”模式下，政黨的政治領導地位往往會因為體制限制而失去保障，人民所享有的管理國家和社會事務的權利也無法得到充分的體現；其次，社會主義只有建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，才能夠保障人民民主權利的至高無上性和完整統一性，使人民賦予的權力能夠得到恰當的行使，防止和避免權力的行使者在行使權力的過程中因體制機制存在漏洞而違背權力授予者意志的初衷，有效地規範權力行使者的行為，防範權力被濫用，進而保障“公”權力的恰當行使並且通過“公”權力的恰當行使更好地維護和保障社會整體利益，保障公民“私”權利的實現和隨著經濟社會的發展能夠不斷地擴大公民的“私”權利領域空間。

至此，我們基本上可以厘出如下兩點結論：第一，政治體制與政治制度是內涵不同的兩個概念，政治制度體現的是國家性質或者國家屬性，而政治體制體現的則是國家權力結構配置的合理性問題，探討政治體制改革的目標取向需要圍繞如何才能更好地解決國家權力結構配置的合理性問題來展開。第二，就國家權力結構配置的合理性而言，在西方資本主義國家那裡，是以“三權分立”作為體現形式的，其所達成的是“以權力制約權力”的社會共識；中國的政治體制同樣需要解決國家權力結構配置的合理性問題，即要通過建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，達成“以權利制約權力”的社會共識。

二、為何要提出“以權利制約權力”作為政治體制改革的目標取向

首先，“以權利制約權力”是社會主義公民社會崛起提出的必然要求。歷史上，公民社會的真正崛起源於資本主義市場經濟關係的建立。在資本主義市場經濟條件下，財產關係開始擺脫政治國家的直接控制，包括經濟生活在內的廣大社會生活領域不再由政府直接管理而要交還給社會。對於目前正處於並將長期處於社會主義初級階段的中國來講，伴隨著市場經濟關係的建立，公民社會的崛起也是客觀必然，而且公民社會的崛起對國家權力結構和運行機制提出了新的要求，要求實行限權政治。限權政治包含兩個層面的含義：一個層面是指在公民社會與政治國家的關係上，國家權限尤其是政府權限要收縮，要明確哪些事情是政府應該管的，哪些事情是政府不該管的，對於政府不該管也管不好的事情要交還給社會。轉變政府職能說到底就是要明確政府的權限和職責，所謂“小政府、大社會”，歸根結蒂是要實現國家權限尤其是政府權限的適度收縮，不能使國家經濟社會生活高度政治一體化，國家權力無所不及，對社會生活實行全方位的控制管理，只有這樣，才能夠使公民社會的基本訴求得以滿足。公民社會的基本訴求至少包括如下幾個方面：一是要求國家要對正當合法的私人利益予以確認、尊重和鼓勵，國家法律和各項方針政策的制定實施都應遵循財產所有權一體保護原則，不能隨意侵犯和踐踏正當合法的私人利益，並且要對社會弱者的基本權益予以保障；二是要求國家要隨著經濟社會的發展擴展人們的私人生活領域空間，對不觸及公共領域的包括個體生活方式的選擇等私人生活領域的事情不能隨意干涉限制；三是要求國家要健全基層群眾自治制度，最大限度地實現基層社會事務由基層群眾來自我管理和自我服務；四是要求國家要正視社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，把應當屬？社會組織的權利交還給社會組織。另一個層面是要對權力結構中的決策權、執行權和監督權界定明晰，使三種權限形成既相互制約又相互協調的關係，防止和避免三種權限同歸一體或者邊界不清。現實生活中各種侵權行為的發生和腐敗現象屢禁不止，體制機制上的根源在於沒有能夠真正解決好決策權、執行權、監督權（被弱化了的權力）三種權限實際上同歸一體亦即權力過分集中的問題，決策權、執行權各自權限邊界不清，對決策機關和執行機關的監督制約力度不夠，擁有權力的機關和個人尤其是掌管人財物的機關和個人可以不受約束地任意行使權力，這樣的結果不僅侵害和踐踏了社會整體利益，而且也使公民社會的基本訴求無法得以滿足和實現，甚至還有可能進一步衍生甚至引爆社會矛盾和社會衝突。

其次，“以權利制約權力”是發展社會主義民主政治的必然需要。改革開放以來，鄧小平反復強調沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化；胡錦濤在十七大報告中更進一步提出了“人民民主是社會主義的生命”這樣的新命題。無論是鄧小平社會主義民主思想還是胡錦濤社會主義民主新命題的提出，都體現了中國共產黨對社會主義民主政治在認識上的不斷深化。經典作家曾經深刻地指出，權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發展。必須看到，改革開放不僅使中國的社會生產力獲得了空前的解放和發展，而且也引發了社會結構的深刻變革，社會主義市場經濟條件下公民社會崛起並對政治國家提出的一系列基本訴求，實際上所映示的恰恰是廣大人民群眾對民主權利的擴張需求。也就是說，社會主義民主政治的本質和核心是人民當家作主，而人民當家作主實現的程度狀況又與人民民主權利的實際享有和充分行使狀況密切相伴，只有在國家政治生活中，廣大人民群眾所享有的各項民主權利不僅體現在憲法和法律的文本規定上，而且更應當通過一系列的制度設計和程序安排，真正建立起暢通的管道，保障廣大人民群眾對國家和社會事務所享有的知情權、參與權、表達權和監督權能夠落實到位，也只有這樣，廣大人民群眾的民主權利才能夠真正落到實處。現實生活中之所以會發生“權力與權力、權力與資本聯手做空權利”的現象，從根本上說就是由於沒有能夠解決好權力過分集中問題，沒有能夠真正建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。從某種意義上講，限權政治構架的搭建既是公民社會基本訴求滿足的必然要求，而且也只有在限權政治的構架下，才能夠實現“以權利制約權力”，如果不是這樣的話，社會主義條件下人民是國家和社會的主人、人民當家作主又從何而談？因此，提出“以權利制約權力”作為政治體制改革的目標取向，既是發展社會主義民主政治的必然要求，而且也體現了社會主義民主政治的真正人民性、先進優越性和歷史進步性。

再次，“以權利制約權力”具備能夠達成的實際可行性。“以權利制約權力”是否具有實際可行性呢？回答當然是肯定的。因為儘管與“公”權力相比較，任何個體的“私”權利都處於相對的弱勢地位，亦即隨時都有可能受到“公”權力的限制甚至踐踏，但一個社會作為整體的“私”權利在市場經濟和民主政治條件下只會愈益擴大而不是相反，借用《共產黨宣言》中的話講：“代替那存在階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那裡，每一個人的自由發展是一切人自由發展的條件。”《宣言》中所講到的“人的自由發展”是建構在權利的充分享有和實現為前提的基礎上的，如果權利不能制約權力，“人的自由發展”就會失去前提和保障。即使是在資本主義社會，如果“公”權力不顧及“私”權利甚至隨意傷及善意多數人的利益和意志，一個看似偶發的事件不僅可能導致政治信任危機，還會引發社會動盪甚至政權更迭。在社會主義社會，“私”權利理所應當比以往任何社會都更加落實和不斷擴大其領域空間。伴隨著社會主義市場經濟和民主政治的發展，廣大人民群眾主體意識和權利意識不斷增強，必然會對“公”權力的隨意行使甚至踐踏“私”權利的行為不斷地提出挑戰，這也就為基於對“私”權利的維護和擴大而對“公”權力行為予以規範和約束成為必然，在這個意義上政治體制改革的動因不僅源於整體改革配套需要的自上而下的舉措，而且也源于廣大民眾更好地實現“當家作主”權利自下而上的呼喚和推動。

三、“以權利制約權力”作為政治體制改革的目標取向需要著力解決的幾個突出問題

1.要進一步改革完善人民代表大會制度，強化人大作為國家權力機關的地位和職能作用。進一步改革完善人民代表大會制度，一是要理順黨與人大的關係，既要在國家政治生活中毫不動搖地堅持共產黨的領導，同時又要保障人大作為國家權力機關職能作用的充分發揮。黨對國家事務的領導，是通過把黨的重大決策變為國家意志來實現的，黨必須在憲法和法律的範圍內活動，並要通過對人大作為國家權力機關的掌控來更好地實現和體現。二是要將應當屬？人大作為決策機關履行的職權交還給人大行使，如對一些涉及國計民生的重大項目的審批權、對大額度資金調度使用的決定權、對重大事項的決策權等。應當看到，導致社會實際生活中出現的一些腐敗現象以及不合理的財政支出，在很大程度上與人大沒有能夠享有上述權限，與政府作為執行機關事實上在某種程度卻在行使決策機關的職能權限有著直接的關係。三是要從職權劃分上強化人大的監督職能作用，如應當將隸屬於政府的監察機構和審計機構職能交由人大的專門機構行使，將國家財政資金交由人大統一掌管，這樣，才能夠解決由於存在隸屬關係而導致對“一府兩院”主要領導尤其是“一把手”的監督不到位和監督力度不夠的問題，才能夠從源頭上保障國家和各級地方財政資金的合理支配和使用，防止各級政府濫用權力現象的發生。四是要改革完善人大的構成狀況，包括要在人大代表選舉上逐步擴大差額選舉的比例，引入競爭機制，沒有競爭的選舉其真實性和責任性都會大打折扣；應逐步實行人大代表專職化，即人大代表在擔任代表期間應與原單位脫鉤，不擔任時重回原單位履職，便於人大代表全身心地履行代表的職責，更好地代表和反映選民的利益訴求。

2.要進一步強化制度建設，堅持用制度管權、管事、管人。鄧小平曾經深刻地指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”②強化制度建設，一是要改革完善決策制度，包括要改革完善決策的公示制度、諮詢制度、聽證制度、評估制度、責任制度和協調制度等，推進決策的科學化和民主化，防止和避免決策的隨意性過大、失誤過多、政策多變、政出多門、政令不一、政策打架並由此造成“國家利益部門化、部門利益合法化”。二是要改革完善職權制約制度，適度分解掌管人財物部門的職責權限，防治和避免不受制約和監督權力的實際存在，降低權力與權力、權力與資本勾結的幾率。三是要改革完善政務公開制度，提高政治透明度，讓權力在陽光下運行。四是要建立健全領導幹部財產申報制度。五是要完善監督舉報制度，保障舉報人的合法權益。六是要完善責任追究和彈劾制度，防止和避免決策執行過程中的不作為或任意妄為。

3.要進一步改革完善黨內民主制度和基層民主制度。首先，要改革完善黨內民主制度，以黨內民主帶動社會民主。中國共產黨作為中國唯一法定執政黨的地位和在國家政治生活中的獨特領導地位，決定了黨內民主所具有的決定性意義和作用。如果沒有黨內民主，實際上也就意味著中國核心權力層缺失民主。改革完善黨內民主制度，包括要完善黨的代表大會制度、黨內選舉制度、黨內決策制度以及黨內監督制度。就黨內監督制度而言，各級黨的監督機構應當實行垂直領導，不受同級黨委的直接領導，這樣才能夠使黨的監督機構的監督職能作用更好地得到發揮，防止和避免對“一把手”無法真正監督到位現象的出現。其次，要進一步改革完善基層民主制度。基層民主制度是發展社會主義民主政治的基礎性工程，基層民主不僅直接關係到廣大人民群眾政治權利的實現，而且對於整個社會的政治動態穩定和累積民主經驗，為未來向更高層次的民主推進奠定堅實的基礎。基層民主既是自治民主，同時也是參與民主，沒有廣大人民群眾對基層社會的自我管理，沒有公民有序的政治參與，社會主義民主政治不可能得到真正推進。

4.要進一步落實和擴大廣大人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。公民的知情權、參與權、表達權和監督權是保障權利能夠有效地制約權力的根本基礎。尤其應當對公民的知情權、選舉權和監督權給予足夠的重視，要從法律、制度和機制上不斷地予以完善。其中，公民的知情權是權利制約權力的必要前提，如果“公”權力不能夠在陽光下運行，公民就無法做出客觀公正的選擇判斷，進而也就無法對“公”權力的行使實施有效的監督；公民的選舉權既是公民民主權利的直接體現，同時也與監督權一道構成了對權力強有力的制約保障，現實生活中個別權力行使者之所以敢於任意妄為，在很大程度上與其權力獲得和升遷並非源於真正授權者的選擇而在於能否博得上司的“欣賞”不無關係，因而選舉能否充分反映和體現民意、客觀公正、具有競爭機制是權利制約權力的核心；公民的監督權是權利對權力能夠制約的落腳點，公民監督權的關鍵在於能夠對不稱職的“公”權力行使者予以罷免，離開了這一點，監督總歸是乏力的，也不會對權力行使者構成真正的制約。

總之，政治體制改革所要解決的核心問題是權力結構配置的合理性問題，所謂合理性，歸根到底是要使權力結構配置能夠與社會主義市場經濟和現代民主政治要求相適應，實現“以權利制約權力”。儘管“以權利制約權力”的政治體制改革目標取向在推進的過程中不可能一蹴而就，但畢竟是觸及到原有政治體制的根本痼疾，依循這樣的目標取向，著力解決政治體制改革面臨的突出問題，政治體制改革才能夠在不引發劇烈社會動盪的前提下取得實質性的進展。