“小產權”倒逼“大產權”

“小產權房”的未來走向。取決于集體土地用地的制度改革方向和步伐

在《土地管理法》修改和《農村集體土地征收條例》醞釀出臺之際，2月，國土資源部(以下簡稱“國土部”)對“小產權房”再亮黃牌，具有明顯的警示意味。

2月21日，在國土部舉行的新聞發(fā)布會上，國土部執(zhí)法監(jiān)察局巡視員王宗亞被問及“小產權房”的問題時強調，“小產權房”不受現(xiàn)行土地制度保護，不得確權發(fā)證。王宗亞還進一步表示，2012年國土部將聯(lián)合相關部門在“小產權房”問題相對突出的城市開展試點清理，并以此為基礎，為啟動全面清理“小產權房”工作做好政策和制度的儲備。

事關集體土地產權利益的“小產權房”，由于修法在即，可能成為集體用地權利認定的一塊試金石。也因此，“小產權房”在敏感時刻再次被推上了風口浪尖。“清理”了兩年

2月21日王宗亞的表態(tài)，已經是一個月內，國土部第二次提及針對“小產權房”的清理行動。在2月16日召開的全國推進構建國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制座談會上，國土部國家土地執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤也曾做過類似表述。可是，上述官員并未透露試點城市和處理現(xiàn)存小產權房的方式。

近年來，國土部一直將“小產權房”清理列為工作重點。2010年年初，國土部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設部等14個部委成立了“小產權房”整治處理領導小組，旨在摸清全國范圍內“小產權房”的實情，制定清理工作方案。

2010年3月全國“兩會”期間，國土資源部部長徐紹史在列席全國人大寧夏代表團審議會議期間表示，多部委聯(lián)合進行的“小產權房”摸底調查工作，在一年左右的時間內可出結果。

然而，這一本應按計劃完成的調查報告卻遲遲未公布。據(jù)一位中部省份的國土部門人士透露，這是因為兩年來，摸底調查的工作推行不力。國土部甚至還未完成對全國小產權房存量的統(tǒng)計。

在國土部2011年的調研計劃中，開展小產權房問題專題調研還被列為“司局層面調研計劃”之一。該調研計劃顯示，國土部原計劃在2011年的第二、三季度，分重點、分區(qū)域、分類型選擇若干城市進行調研，摸清重點城市小產權房分布、規(guī)模、銷售、人住群體、利益分配等情況，為研究出臺小產權房問題處理措施意見提供支撐。

有報道稱，國土部本希望通過選擇部分城市，先行展開“小產權房”清理試點，并對“小產權房”的關鍵數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計。然而，試點城市的選擇工作遭遇了地方的阻力。江浙地區(qū)某重點城市就拒絕成為國土部的試點城市。

“地方政府和國土部的利益需求是不同的，”國土資源部土地勘察測繪院副總工程師鄒曉云接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“地方因經濟利益訴求而對‘小產權房’模棱兩可，國土部則要對農地的總量控制負責。”鄒曉云說。

接受《中國新聞周刊》采訪的地方國土部門人士透露，從多次“清理小產權房”的效果來看，最新一輪“小產權房”清理在地方的壓力下，也可能無法推進。

上述人士還透露，國土部盡管對“小產權房”再度強硬表態(tài)，但其仍暫時“找不出辦法”。

此前，深圳、南京和北京等城市，都已經在探索合理解決“小產權房”的路徑。對正在建設中的、已建成但尚未交易的、已經交易但購買人群符合保障房申購條件的“小產權房”，有些城市申請納入保障房系統(tǒng)。這些做法也可能被國土資源部借鑒。

但由于小產權房的性質認定和處理方式涉及農村集體土地產權權利、地方政府與村鎮(zhèn)兩級基層組織和政府的利益分割，以至處理方向目前只停留在討論階段。現(xiàn)存的“小產權房”和其住戶究竟將面臨何種命運，目前無法確定。

小產權，大產權

按照現(xiàn)行《土地管理法》和《城市房地產管理法》的規(guī)定，“小產權房”所在的土地為農村集體所有，允許農戶自用，不允許上市流通。然而在現(xiàn)實中，這一限制由于農民自發(fā)尋求土地的利用價值而屢被突破。

地方政府中，北京市是最早向中央政府申請在農村集體土地上建設保障房的。這一做法，被外界看作是北京重新贖買保障性安居工程建設供地的嘗試。2011年，國土部與住房和城鄉(xiāng)建設部也在北京市的堅持下，批準用地緊張的一線城市北京、上海，率先成為允許地方試點集體土地建設租賃房的兩座試點城市。

2009年6月，深圳市通過《關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，通過將全部農村集體土地一次性轉為國有土地的方式，一舉“跳過”了轄區(qū)內近2億平方米的“小產權房”的合法性難題。2012年1月，南京郊區(qū)的“小產權房”項目七彩星城，在開發(fā)商向國土部門“補交”土地出讓金之后，取得了國有土地使用證，成功“轉正”。

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，集體土地用于建設時，不管是否屬于公共利益需要，尤其涉及經營性用地需要進行出讓時，只有被先征為國家所有這一條“通道”。

2012年，國務院法制辦已經就《土地管理法》修改成立了聯(lián)合工作組。2月，國土部原專職國家土地副總督察甘藏春已調任國務院法制辦副主任，分管有關農村集體土地征收的法文起草。這一次，農村土地產權制度改革與建設、集體土地征收征用與補償制度改革、集體建設用地流轉制度建設等都將成為法律修訂的重點。

同樣在2月，國務院常務會議也將制定出臺《農村集體土地征收條例》列為今年的重點工作之一。而“小產權房”的未來走向，將取決于集體土地使用制度改革方向和步伐。

2011年全國“兩會”期間，民進中央曾聯(lián)名建議修改《土地管理法》，刪除該法中集體土地所有者既不具有購買國有土地，也不具有出賣自己所有的集體土地的權利“與憲法規(guī)定相抵觸”的內容。

在不少關注土地制度改革的學者看來，農民對于在集體土地或宅基地上修建的房屋擁有合法的所有權和使用權，因此作為該村的一員，農民本應主動地參與經營農地流轉和集體土地入市，并有權享有法的經營權，從而獲得收益。

“土地所有權應該是平等的，那相應的所開發(fā)房地產產權也應該是平等的。”多年研究土地經濟與土地價格的中國農業(yè)大學土地資源管理系主任朱道林向《中國新聞周刊》表示。

中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇也認為，在人口集中的大村子、小集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、城市郊區(qū)，允許建設多層的所謂的小產權房，有利于建成一個重要的補充性的土地供應市場，對目前的大產權房的房價上漲形成抑制。

“合理解決小產權房的合法化問題，還需要從法律制度的根本上考慮。涉及集體土地制度改革的問題，不是《土地管理法》修訂所能夠解決的問題。”朱道林對《中國新聞周刊》說。