中國農村“低保”路線圖

從2007年開始，每到月底，家住黑龍江省依安縣中心鎮年過6旬的村民楊福軍都要拿上存折，到鎮上的農村信用社支取95元的農村居民最低生活保障金。

“95元夠我每月買點米面的了，只不過現在物價上漲，感覺這點錢確實有點緊，如果能再多補助一些就更好了！”盡管楊福軍有些不滿足，但也著實感受到最低生活保障政策給他帶來的實惠。

與楊福軍一樣，全國農村居民目前都受惠于此項政策。但他們不了解的是，這項以農村貧困人口為扶持對象的社保政策從試點到全面推行曾用了近15年時間。

試點的波折

上個世紀90年代初，山西省左云縣率先建立農村低保試點。此外，早在1994年上海也在3個區建立了農村低保試點。

“中央鼓勵各地積極試點，但是在財政上并沒有給予一定的支持，各地積極性并不是很高”。 曾在民政部社會福利與社會進步研究所社會保障研究室工作過、現任中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞回憶說。

為此，1996年，民政部印發《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，鼓勵各地要積極試點，穩步推進。并指出：“凡開展農村社會保障體系建設的地方，都應該把建立最低生活保障制度作為重點，即使標準低一點，也要把這項制度建立起來。”

但到1998年前后，各地進行的農村低保試點實際上已經處于停頓狀態。民政系統一位不愿具名人士透露，其中一個原因是地方執行不力，“當時的文件并未明確到底由哪級財政負責”。

“當時搞試點的地方，中央財政是不掏錢的，是地方財政和鄉村集體共同負擔。有些地區，由于村集體經濟已經解體，于是將費用轉嫁給農民，加重了農民負擔。”上述人士表示。

2003年3月初，民政部向各地民政系統下發文件，要求各地對特困農民人口進行全面排查。排查的對象主要是無勞動能力者、無經濟來源、無法定贍養人或撫養人的孤寡人員家庭，以及因殘或缺乏勞動力致貧或因災害或大病致貧的農村特困人口。

民政部的這一舉措在當時引起輿論揣測，認為是在為下一步中央出臺有關農村最低生活保障的政策尋找依據。

結果直到2004年初也沒見新政策出臺。“源于種種原因，農村低保政策當時在農村并沒有能夠發展成為可行的社會政策。”唐鈞感嘆說。

但是，在農村是否該全面推行農村居民最低生活保障制度的爭論已經引起各方關注。

2003年7月，國務院發展研究中心發布的“完善社會主義市場經濟體制”研究報告建議，應加快推進農村居民最低生活保障制度建設。“在這方面，基本不存在經濟能力限制，更多的是政府決策及制度調整問題”。

“擔心中央財政受不了！”

以農村貧困人口為扶持對象，中央除在農村推行最低生活保障制度試點外，另一項就是扶貧開發政策。但伴隨著扶貧政策瓶頸的到來，推行農村低保政策已勢在必行。

上世紀80年代中期，中國啟動了有組織的開發性扶貧計劃。根據當時統計數據顯示：通過開發性扶貧，農村貧困人口從1985年的1.25億減少到2002年底的2820萬。

一直從事農村扶貧的理論與政策研究的中國社會科學院農村發展研究所工作的吳國寶到上個世紀末，愈發感覺由于農村社會經濟狀況發生了根本變化，以集體經濟為依托的農村社會保障體系正在逐漸解體。

“在農村，以土地為基本手段的生活保障體系被削弱，有些農民的貧困問題日趨變得嚴重起來。”吳國寶解釋稱，剩余的2820萬農村貧困人口主要是缺乏正常的勞動能力或基本生存條件的。

據當時有關部門統計，在上述的2820萬人中，有560萬人為五保戶（占20%）， 979萬人為殘疾人口（占35 %），800萬人（占28%）居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區，最終需要搬遷移民的。

“剩下的未獲溫飽人口中，有相當大部分也是患有長期慢性疾病或體弱多病喪失或部分失去正常勞動能力的。對這幾部分人口繼續沿用開發性扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難從根本上解決問題。”吳國寶說。

根據當時統計：盡管2000年以后政府用于農村扶貧開發的資金投入大幅增長，但農村絕對貧困人口減少的速率在不斷下降。

“這說明，繼續沿用扶貧方式，對于減少剩余農村貧困人口的溫飽問題可能功效甚小。也就是說，要全面解決這些人的溫飽問題不得不另辟蹊徑。”吳國寶分析當時的背景。

2003年，亞洲開發銀行駐中國代表處任首席經濟學家的湯敏以及做咨詢專家的吳國寶開始關注并思考，如何救助缺乏正常勞動能力或基本生存條件的農村貧困人口。

不久，亞洲開發銀行駐中國代表處邀請吳國寶幫助起草“關于建立低保制度全面解決農村溫飽問題的建議”，于2004年年初被刊出。

該建議指出：建立農村“低保”制度，全面解決未獲溫飽貧困人口問題。

建議出來后不久，亞洲開發銀行駐中國代表處曾邀請相關部委就該“建議”進行座談，其中民政部對該“建議”尤為關注。

“在座談會上，當時爭議的焦點是：如果全面推行農村低保制度，有關部委擔心中央財政是否受得了？”吳國寶說。

“該建議起初最先在亞行內部刊物上以中英文發表，不久，這份建議在業界引起了很大轟動，為之后的農村低保制度的建立起到了推波助瀾的作用”。吳國寶透露說，該建議通過相關渠道送達中央高層。

繼續完善保障體系

2004年的中央一號文件提出“有條件的地方，要探索建立農民最低生活保障制度”。

2005年中央一號文件又提出“有條件的地方，要積極探索建立農村最低生活保障制度”，再到十六屆六中全會提出“逐步建立農村最低生活保障制度”。

2006年12月中央農村工作會議和2007年中央1號文件明確提出，“在全國范圍建立農村最低生活保障制度，各地應根據當地經濟發展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助”。

2007年的兩會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出：“今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度。”

當年6月26日，國務院召開在全國建立農村最低生活保障制度工作會議，副總理回良玉在會上強調：今年要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。

7月，國務院下發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求當年在全國建立農村最低生活保障制度。

2007年底，民政部宣布農村低保全面建制，實現了農村低保制度城鄉全覆蓋。

五年過去，最新的民政部統計數據顯示，截至2012年6月底，全國農村居民最低生活保障金平均標準為每人每月159元，比五年前增長了127.1%。

中共中央總書記胡錦濤在十八大報告中提出，2020年要建成覆蓋城鄉的社會保障體系。“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”