中英學前教育督導制度對比及其啟示

【摘要】教育督導是國家對教育實行指導和監督的有效機制和有力手段，但長期以來，我國的學前教育督導一直處于被忽視的地位。英國是世界上建立學前教育督導制度較早的國家之一，其有關學前教育督導方面制度建設的經驗值得我們借鑒。比較中英兩國學前教育督導制度，研究者認為，要完善我國的學前教育督導制度，需從以下方面作出進一步的努力。（1）進一步轉變觀念，提高對學前教育督導重要性的認識。（2）加強學前教育督導法制建設。（3）理順督導機構設置關系，明確督導機構職責。（4）切實完善“督政”與“督學”相結合的學前教育督導與評估制度。（5）優化督導隊伍，提高督導質量。

【關鍵詞】學前教育督導；督學與督政相結合；人員配備

【中圖分類號】G619 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2012）07/08-0075-05

教育督導制度是我國基本的教育制度之一，是現代化教育管理體系中必不可少的重要組成部分，它對各級教育行政部門、各類學校的辦學行為及教育質量具有專業問責作用。近年來，隨著人們對學前教育需求的日益迫切，學前教育督導也越來越被重視。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》明確指出要開展學前教育的督導檢查。為此，教育部將開展學前教育督導評估工作列為2012年的工作要點，〔1〕并于2012年2月正式頒布了《學前教育督導評估暫行辦法》，至此，我國學前教育督導制度正式建立。

英國是世界上建立學前教育督導制度較早的國家之一，不少國家在建立教育督導制度的過程中，都參考借鑒了英國的經驗。本文擬對我國和英國的學前教育督導制度進行比較分析，以期為進一步完善我國學前教育督導制度提供參考。

一、中英學前教育督導制度的比較分析

（一）督導理念：過程導向與結果導向

督導制度的理念直接決定了督導制度建設的內容與重點以及機構設置與人員配備等問題。由于政治、經濟、教育管理理念和教育整體發展水平的不同，中英兩國學前教育督導制度的理念呈現出兩種完全不同的導向。

20世紀80年代中后期，英國開始推行形成性教育評價，也稱發展性評價、進行性評價或過程性評價。〔2〕在這種評價理念下，英國當局在對學前教育進行督導時尤其注重以被評價者的不同需求和質量提升為中心，強調督導者與幼兒園、家長以及專家等之間的平等合作關系，督導者更多的是借助自己的專業知識或技能為幼兒園與家長提供幫助或指導；強調督導過程的動態性與開放性，尤其注重通過動態的督導過程來促進學前教育機構質量的持續提高。總之，英國的學前教育督導制度具有明顯的過程導向特點，即非常強調如何在過程中更加有效地發揮督導的作用，進而產生理想的結果。

與英國不同，我國學前教育督導重在鑒定，即具有較強的結果導向特點。長期以來，我國的學前教育督導，不論是常規督導還是專項督導，都非常注重對幼兒園園所建設、教學成果和幼兒園管理目標達成度的評估，可謂目標明確，操作性強。雖說就目前我國學前教育的發展特點而言，結果導向的督導不失為一個有效的評估方式，在當前乃至今后一個時期仍有存在的必要性，尤其在考察政府職責履行、經費投入、教師配備、園所規范管理等方面能起到很大的促進作用，但是，單純的結果性評價已日益顯示出其局限性。

（二）機構設置：教育標準局統領與四級網絡結構

為更好地發揮督導制度的作用，1992年，英國政府成立了一個直接對國務大臣和議會負責的教育標準局（OFSTED，Office for Standards in Education），以此取代之前的“女皇督學團”。教育標準局是從當時的國家教育就業部獨立出來的，成為了中央政府對全國教育管理與教育質量進行監控的專門部門，負責全英國包括學前教育在內的各級各類學校的教育督導工作。至此，英國實行了中央和地方合一的教育督導制度。為進一步明確教育標準局的職能，2006年英國頒布了《2006教育與督導法案》（Education and Inspections Act 2006），〔3〕其中第116條明確規定教育標準局的主要職能有：（1）為總督學確定與其職能相關的戰略重點。（2）確定與戰略重點相關的戰略目標。（3）保證總督學職能的有效發揮。此外，該法還特別規定，為了讓總督學更好地發揮職能，教育標準局經國務大臣批準后可以行使其他相關職能。該法第117條特別規定教育標準局應當在總督學的職責范圍內改善督導行動；應以被評價對象為本，確保行動的執行以及執行行動時的資源利用效率，應當考慮到兒童的安全需要以及保障和提高兒童的權利和福利。另外，教育標準局還負責整理并匯報相關人員對總督學提出的各方面意見與建議，同時還要特別考慮利益相關者對所采取措施的滿意程度，等等。

與英國實行中央和地方合一的教育督導制度不同，我國自1986年以來，逐漸建立了國家、省、地（市）、縣四級教育督導網絡。〔4〕中央督導機構為國家教育督導團，行使國務院賦予的教育督導職權，指導全國的教育督導工作。國家教育督導團的日常辦事機構設在國務院教育行政部門。全國31個省區市也建立相關督導機構。絕大多數省、地（市）、縣級教育督導機構為政府教育督導室。根據我國教育督導的四級網絡結構及其機構設置，我國學前教育督導實行的是逐級督導。縣級政府教育督導部門和教育行政部門組織自評，完成對本縣幼兒園的評估；市級政府教育督導部門和教育行政部門定期對各縣(市、區)、鄉（鎮）兩級政府學前教育工作進行督導評估；省級政府教育督導部門和教育行政部門定期對各地（市）、縣(市、區)級政府學前教育工作進行督導。各級政府教育督導機構負責制定本地學前教育督導評估政策措施，擬定學前教育督導工作計劃，具體實施學前教育督導工作，督導結果逐級上報。在評價方面，我國的學前教育以政府主管部門評估為主，由地方教育督導部門實施，自上而下進行評價。與英國的教育標準局統領全國學前教育督導工作相比，中國的學前教育督導機構設置權威性不強。我國教育督導部門作為國家行政機構的子機構，相關督導工作的成效往往取決于當地政府領導的重視程度。

（三）督導內容：督學與督政

從法律定位來看，中英兩國都非常重視“督政”與“督學”相結合，但由于兩國政治體制、經濟發展水平以及教育發展程度不同，我國的學前教育督導更加重視“督政”，英國的學前教育督導則更加重視“督學”。

英國方面。首先，從對象上看，英國督導的主要對象是已注冊的保教人員及其辦學設施是否達到相關標準和要求。根據督導對象的不同，英國的學前教育督導分為三類：一是對0～5歲兒童保教人員的督導，二是對5～8歲兒童保教人員及其他年齡段兒童保教人員的督導，三是對既是0～5歲兒童又是5～8歲兒童保教人員的督導。〔5〕從學前教育質量檢測方法來看，英國制定了專門的督導評估指標體系。最新的學前教育督導評估方案從2009年9月開始實施，該方案的指標體系包括“對0～5歲兒童和5～8歲兒童保教機構督導評估指標兩部分。其中5～8歲兒童保教機構的指標又分為臨時看護者和家庭保教者的評價指標以及以家庭為基礎的和以非家庭為基礎的保教機構的評價指標兩方面。〔6〕以0～5歲兒童保教機構的督導指標為例。該指標包括以下四個核心標準：兒童的發展標準、保教機構的質量標準、保教機構在管理和領導方面的標準、保教機構整體效能的評判標準。每個核心標準下設二級指標，以優秀、良好、合格與不合格來表示指標達到程度。

我國的情況。1991年，原國家教育委員會發布了新中國第一個關于教育督導制度的文件——《教育督導暫行規定》。2007年我國召開第八屆國家督學會議。隨后發布的《教育督導條例（征求意見稿）》明確提出我國教育督導的范圍包括“教育法律、法規、規章的執行情況；國家教育方針和素質教育的貫徹實施情況；義務教育普及水平和均衡發展狀況；普通高級中等教育、中等職業教育等各類教育協調發展情況；學校教育教學管理、教育教學秩序、安全管理制度建設和執行情況；教育經費投入情況和使用效果；學校辦學標準的執行情況；學校教育教學水平、質量情況；學校教學和生活設施、設備配備和使用情況；教師、校長隊伍建設及條件保障情況以及本級人民政府或者上級教育督導機構要求開展的有關教育督導工作”。由此，我國確立了教育督導“督政”和“督學”的雙重任務，并強調了這是“我國教育督導制度建設的基本經驗和特色”。〔7〕然而，2012年教育部出臺的《學前教育督導評估暫行辦法》明確指出：“學前教育督導評估的對象是地方政府，主要對政府職責、經費投入、園所建設、隊伍建設、規范管理和發展水平等六個方面進行評估，今年重點對各地實施學前教育三年行動計劃的情況進行督導評估。”該文件確立了“學前教育督導評估指標體系”，明確了學前教育督政的二級指標以及每項指標所占的分值，其中，重視并切實加強對大力發展學前教育的領導和擴大普惠性學前教育資源覆蓋面的分值最大；制定切實可行的學前教育發展規劃和三年行動計劃，建立督促檢查、考核獎懲和問責機制，將學前教育經費列入財政預算，合理確定幼兒園師幼比，核定公辦幼兒園教職工編制，配足配齊教職工等也占據了較大分值。可見，盡管相關政策強調教育督導要“堅持督政與督學相結合”，但在學前教育的實際督導工作中還是偏重于督政。

（四）人員配備：專業選拔與任命

“督學”是履行督導職權、執行督導任務的具體人員。擁有一支高素質的督學隊伍是完成督導任務的有力保障。〔8〕

英國政府非常重視督學人員的配備問題。《2006教育與督導法案》專門對教育標準局的成員及其待遇保障做了明確規定。該法規定教育標準局由以下成員組成：總督學；國務大臣任命的主席1人；國務大臣任命的工作人員5～10人。教育標準局必須依據國務大臣制定的標準向主席以及每位工作人員支付薪酬和津貼。如果國務大臣提出要求，教育標準局必須向現任或者曾任主席或指定的工作人員支付退休金、津貼和慰勞金。特別值得關注的是，該法同時還規定，為了實現教育標準局自身以及總督學的職能，總督學可以代表教育標準局任命一些職員；同時教育標準局可以設立相關的委員會，委員會還可以設立下屬委員會。

總督學在英國教育督導體制中是非常重要的角色，他要統領教育標準局開展全國各級各類教育機構的教育督導工作。《2006兒童保育法》〔9〕第三部分第一章明確規定，英格蘭總督學有職責讓國務大臣了解以下信息：（1）英格蘭教育法規對兒童福祉所作的貢獻。（2）英格蘭教育法規的質量與標準情況。（3）英格蘭幼兒法規在多大程度上滿足了0～5歲兒童的需求。（4）英格蘭地方當局的領導與管理質量。總督學還有一些其他職責，如在職權范圍內保障相關活動的質量以及確保受益方在采取措施后達到標準，并可在任何時間向國務大臣提出與其職責有關的任何建議，等等。

英國督學之所以擁有如此大的權力，主要原因在于督學的專業性以及選拔的嚴格性。在英國，想成為一名督學絕非易事，〔10〕申請人員不但要較為全面地了解國家政策、教育理論，具有豐富的教育實踐經驗，還必須是某個學段和某個教育領域的專家。英國的督學招聘實行公開、公平、公正、競爭上崗和擇優錄用原則，輔以嚴格的見習制度和導師制度，申請人員只有通過了一系列考核，才能成為正式的督學。〔11〕

我國國家教育督導團由國家總督學、副總督學和國家督學組成。各級人民政府教育督導機構根據工作需要，任命專職督學和聘任兼職督學。縣級以上地方各級人民政府教育督導機構由主任督學、副主任督學和督學組成，主任督學由同級人民政府任命，主持教育督導機構的工作。專職督學是履行教育督導職責的國家公務員，必須熱愛教育事業，熟悉教育法律、法規和政策，具有良好的思想品德，辦事公道，廉潔自律，從事教育教學或者教育科研、教育行政管理工作10年以上，并經教育督導機構專業考核合格。教育督導機構應當依據相關條件和程序聘任兼職督學。在實際操作過程中，我國很多地方并不因為工作需要而配備督導人員，而是把督導機構當作安置干部的地方。我國的督學選聘多為推薦制，相關職位由一些有豐富教育工作經驗的老同志擔任。由于督學培訓不規范等原因，有的督學素質并不高，自然會影響教育督導工作的質量。

二、完善我國學前教育督導制度的思考

目前，我國的學前教育處在重要的戰略發展機遇期，學前教育督導擔負著重要的歷史使命。貫徹學前教育方針，提高學前教育質量，越來越迫切需要科學的評價和有效的指導，因此，進一步完善學前教育督導制度已是當務之急。

（一）進一步轉變觀念，提高對學前教育督導重要性的認識

學前教育督導是我國督導制度中的薄弱環節。國家層面的法律文件鮮有直接提及學前教育督導。〔12〕事實上，教育督導作為在長期教育行政管理中逐步形成并發展起來的一種教育行政監督檢查機制，能夠有效推動各級政府發展學前教育事業。重視和加強學前教育督導也是世界各國發展學前教育的共同經驗。隨著基本普及義務教育和基本掃除青壯年文盲任務的全面完成，我國學前教育的督導工作日益受到重視。因此，各級政府及相關部門應進一步轉變觀念，將學前教育督導納入年度工作重點，將發展、激勵、客觀與實效作為我國學前教育督導評估的基本原則。堅持“過程導向”與“結果導向”相結合，切實以督導制度有效促進學前教育事業的健康、可持續發展。

（二）加強學前教育督導法制建設

《教育法》雖明確規定教育督導與評估是我國的基本教育制度，但國家至今沒有制定出具體的實施法規和規章，督導的地位、作用、職責以及機構和編制并沒有法制化。1991年頒布的《教育督導暫行規定》對中央和地方教育督導機構的職能分別作了規定，地方教育督導的組織形式及機構職責則由各省區市人民政府根據自己的情況確定，隨意性較大。2008年出臺的《教育督導條例（征求意見稿）》雖從宏觀層面規定了我國教育督導的對象、內容以及程序等，卻沒有涉及學前教育領域。與英國相比我國學前教育督導工作更多的是靠政府來協調的，重在解決熱點與難點問題，督導工作沒有規范化與制度化。我們可以借鑒英國的經驗，對實施過程作進一步的政策規定，并且公布在教育部門網站上，以鼓勵家長、學前教育機構積極參與。

（三）理順督導機構設置關系，明確督導機構職責

英國的教育管理從決策到執行、監控形成了一個科學、完整的運作程序。而在我國，教育督導機構尚缺乏獨立性與權威性，督導工作的客觀性和公正性都不夠高。就做好學前教育督導工作而言，筆者建議，首先，適當調整教育督導團辦公室的職能，側重于為督導提供具體的指導性文件，并收集有關數據，提供相關信息，做好宏觀管理指導工作。其次，考慮到教育督導室編制的緊張以及經費的不足，建議引入第三方力量——社會評價機構來對學前教育工作開展督導評估，以使評價更科學、客觀和公正。再次，學前教育督導機構應當向幼教機構反饋督導信息，以促進幼教機構教育質量的不斷提高，真正做到“督”和“導”相結合，以評促改，以評促建。

（四）切實完善“督政”與“督學”相結合的學前教育督導與評估制度

英國的學前教育督導制度除了重視“督政”外，還特別注重對學前教育機構日常教學工作的督導。反觀我國，學前教育督導側重在“督政”，雖然這在一定程度上是適應當前我國學前教育發展需要的，但從長期來看，要確保學前教育的質量，僅僅“督政”遠遠不夠，“督學”更為重要。因此，我們要逐步完善“督政”與“督學”相結合的學前教育督導與評估制度。考慮到當前我國國情以及學前教育發展的實際情況，建議根據不同地區的經濟與學前教育發展水平分階段分地區逐步實施“督政與督學相結合”的學前教育督導與評估制度。發達地區例如上海、北京、江蘇等省市完全可以做到“督政”與“督學”并行，而學前教育發展相對落后，甚至政府職責仍然履行不到位的地區，應當“督政”先行，但也要為以后的“督學”開展創造條件。

（五）優化督導隊伍，提高督導質量

督導隊伍的質量直接關系到督導工作的質量，這也是英國非常重視督學選拔與任免的重要原因。目前，我國學前教育督導隊伍結構具有濃重的行政色彩，并且以“兼職”為主。為保障學前教育的健康有效發展，保障督導確實“能督又能導”，建設一支數量足夠、結構合理、素質較高、能夠適應新形勢下學前教育督導與評估工作需要的專業化督學隊伍十分緊迫與必要。建議我國首先從優化學前教育督導隊伍著手，尤其要注意增加專家型督學的比例，以提高督導質量。其次，督學除了要具有“行政性權威”，還應當通過提升自身綜合素質來提高“專業性權威”。對督學的培訓不應當僅僅是在每次督導工作開始之前，而應該形成定期培訓制度，從而提升學前教育督導的專業化水平。

參考文獻：

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〔3〕英國議會.Education and Inspections Act 2006〔EB/OL〕.〔2012-03-27〕.http://www.legislation.gov.uk.

〔4〕中華人民共和國教育部.中國教育督導制度簡況〔EB/OL〕.〔2012-04-28〕.http://www.moe.gov.cn.

〔5〕〔6〕王璐.英國教育督導與評價:制度、理念與發展〔M〕.北京:高等教育出版社，2010：240.

〔7〕中華人民共和國教育部教育督導團.國家教育督導團關于加強基礎教育督導工作的意見〔EB/OL〕.〔2012-04-27〕.http://www.moe.gov.cn.

〔8〕〔10〕秦行音.學校自主中的國家監督:評王璐教授的《英國教育督導制度》〔J〕.比較教育研究，2012，(2):89.

〔9〕英國議會.Childcare Act 2006〔EB/OL〕.〔2012-05-02〕.http://www.legislation.gov.uk.

〔11〕王璐.英國督學的權威性與專業性及其對我國督導制度的思考〔J〕.外國教育研究，2008，(12):67-72.

〔12〕中華人民共和國國家教育督導辦公室.當代中國教育督導重要法規經典文獻〔M〕.北京:人民教育出版社，2007:2-9.

On Chinese and British Preschool Education Inspection System: Comparison and Enlightenment

Wang Honglei， Sun Meihong

(Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing，100875)

【Abstract】Education inspection is an effective mechanism and useful method for the instruction and supervision of education. However， preschool education inspection has long been neglected in China. Britain， with one of the oldest preschool education inspection system in the world， has something to offer in this aspect. Based on a comparison of the inspection system of China and Britain， the researchers hold that efforts need to be made in the following aspect for the sake of perfecting the preschool education inspection system: (1) recognizing the importance of preschool education inspection; (2)enhancing the construction of preschool education inspection system; (3) defining the setup of inspection organization and its responsibility; (4) improving the inspection and evaluation system with combination of administrative and educational inspection; (5) optimizing inspection team to raise the inspection quality.

【Keywords】preschool education inspection; combination of administrative and educational inspection; staffing