“半城”普惠攻堅戰(zhàn)

用“半壁江山”來形容民辦園在我國幼兒教育事業(yè)中的位置一點也不為過。截至2010年，我國幼兒園數(shù)量達15萬所，其中民辦幼兒園10.2萬所，民辦園占全國幼兒園總量的68%。

2010年，國務院頒布《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，明確提出要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾收費較低的普惠性民辦園發(fā)展”。采取多種方式，“引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務”。之后各地政府紛紛行動，制定了一系列發(fā)展普惠性民辦園的政策。然而，如何解決長期以來民辦園管理上的政策缺位、監(jiān)管漏洞、法律盲區(qū)？仍是一個值得探討的問題。

在中國大多數(shù)城市，民辦園是占了“半城”的；在老百姓的心里，這“半城”的分量不輕，因為它們的質(zhì)量好壞直接關系著他們孩子所接受教育的好壞。那么多雙眼睛盯著，那么多問題擺著，制定普惠性民辦園的發(fā)展政策肯定不是一件輕松的活兒。然而，正是因為這活兒關系到教育的質(zhì)量和百姓的利益，不管有多艱難，政府的責任理應擔當。

誰應成為普惠性民辦園

要發(fā)展普惠性民辦園，首先要弄清楚誰是普惠性民辦園的問題。目前，對普惠性民辦園的認識一般為面向大眾、收費較低、有一定質(zhì)量保證的民辦園。南京師范大學教育科學研究院王海英副教授指出，這樣的認識直接對應“國十條”中“廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量”三項要求，是廣義上的界定。具體到操作層面，各地必然依據(jù)實際情況進行多維度、細節(jié)性的設計。

在重慶，對普惠性幼兒園的身份認證有一整套細致的考量標準。重慶規(guī)定，取得普惠性幼兒園必須具備若干條件：在辦園水平方面，必須經(jīng)區(qū)縣（自治縣）教育行政部門審批，取得辦園許可證，依法辦園且年檢合格；辦園水平達到《重慶市幼兒園等級標準》規(guī)定的三級及以上標準。收費標準方面，要求收費合理，面向大眾定價，接受政府指導價格，保教費最高不超過每生每月400元。同時，不得收取或變相收取與入園掛鉤的贊助費或捐資助學等費用。

在各地全力解決“入園難、入園貴”問題的現(xiàn)階段，究竟應將誰納入普惠性民辦園的范疇由政府來進行扶持與引導呢？中國學前教育研究會副理事長王化敏建議，應首先將低端民辦園的存量部分辦成有質(zhì)量保證的普惠性民辦園。政府必須給予相應財政支持，從而獲得引導的絕對話語權，另一方面，政府應同時積極發(fā)展公辦幼兒園，這樣政府才有引導民辦園的足夠的底氣，對普惠性民辦園的調(diào)控也才能真正到位。

上海浦東是一個典型例證。與上海其他地區(qū)一樣，公辦園是浦東的“大戶”，每個浦東的戶籍兒童都相應擁有一個由政府提供的公辦園學位。浦東現(xiàn)有民辦幼兒園47所，占全區(qū)總量的28.8%；在園幼兒9384名，占全區(qū)總量的13.8%。民辦園在浦東只是個小群體。但對這個“小群體”的管理卻花了“大心思”。據(jù)浦東教育局基教處鳳煒老師介紹，浦東并未專門提出普惠性民辦園一說，但對民辦園的“普惠”要求一點也不低。基于浦東特殊的經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)，大量流動農(nóng)民工子女入園難的問題非常突出，為了掃除這個“普惠”的盲區(qū)，上海和浦東分別制定了以招收農(nóng)民工同住子女為主的《上海市民辦三級幼兒園設立基本條件的規(guī)定》以及《關于加強對本區(qū)學前階段農(nóng)民工子女辦學點管理的通知》。按照國家《幼兒園管理條例》與《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定的基本要求，在不降低安全、衛(wèi)生方面要求的前提下，根據(jù)實際情況酌情放寬民辦三級園的基本條件。

當然，普惠并不是“低端”的代名詞。王化敏女士認為，如果政策引導到位，“高端”園一樣可以發(fā)揮普惠作用。聯(lián)合國兒基會駐華辦事處陳學鋒女士亦認為，政府支持普惠性民辦園政策的關注點應在于通過對民辦園的支持讓中低收入家庭兒童能夠獲益。即政策的最終受益面是中低收入家庭兒童，但執(zhí)行者同樣可以是“中端”乃至“高端”民辦園。在浦東，記者參觀了一所履行“普惠”責任的“高端”幼兒園——海富龍陽幼兒園。在這所空間寬敞、布置優(yōu)雅的幼兒園內(nèi)，科發(fā)室、閱覽室、多功能廳一應俱全，兒童室內(nèi)外活動空間充足，操作材料豐富多元，每個教室甚至還配有專門的餐廳。據(jù)了解，目前，像這樣的民辦一級園，浦東新區(qū)有10所，占全市總量的66.7%。而在這些幼兒園中享受優(yōu)質(zhì)教育的孩子有近半數(shù)來自該園舍服務范圍內(nèi)的周邊區(qū)域，他們只需繳納每月200元的保教費用。這些孩子所享受到的優(yōu)惠源于浦東對民辦園實行的地段生政策。浦東對租賃公建配套園舍舉辦的民辦幼兒園，一方面力求“好中選優(yōu)”，委托招標公司向社會公開招標。另一方面，也在考慮如何發(fā)揮這些優(yōu)質(zhì)資源的“普惠性”的功能。2005年4月，新區(qū)社發(fā)局發(fā)出《浦東新區(qū)學前教育階段政府向民辦幼兒園購買服務的實施意見（試行）》，對招收3歲～6歲地段生的民辦幼兒園，以招收地段生的人數(shù)及上年度新區(qū)財政生均水平的一定比例為依據(jù)，給予民辦幼兒園地段生生均經(jīng)費補貼，同時還給予園舍租賃費的優(yōu)惠。通過向民辦幼兒園購買學位的方式，使在民辦幼兒園就讀的“地段生”享受到與公辦幼兒園同等收費標準的待遇。民辦幼兒園在讀地段生超過20%即可享受減免租金的優(yōu)惠；在讀地段生一旦超過40%，即可享受“零租金”的優(yōu)惠。在監(jiān)管上，新區(qū)委托教育評估事務所定期對租賃公建配套園舍的民辦幼兒園進行“地段生政策執(zhí)行情況”專項評估，對評估不合格的幼兒園限期整改，情節(jié)嚴重的，不再與其簽訂園舍租賃協(xié)議，以此督促民辦幼兒園嚴格執(zhí)行相關規(guī)定，切實保障地段內(nèi)適齡兒童的權利。

就這樣，“普惠”的概念已擴展到各類民辦園。

盤點普惠政策難題

自2010年國務院頒布《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》明確提出普惠性民辦園一說，到進入實質(zhì)操作階段，全國各地鼓勵普惠性民辦園的政策層出不窮，從政府劃定普惠范圍、加大獎補投入、保障師生發(fā)展權益，到發(fā)放助學券、減免學費……無論從宏觀還是微觀，我們都實實在在地看到了各種各樣的變化正在發(fā)生。

重慶市江北區(qū)2011年秋季開學啟動34所普惠性幼兒園后，這些幼兒園無一例外出現(xiàn)了“爆棚”現(xiàn)象，不少孩子專門轉(zhuǎn)學“投奔”普惠性幼兒園。紹興越城區(qū)為穩(wěn)定民辦園師資隊伍，將補助直接發(fā)放到教師個人賬戶，至2011年底，已有4659名在職非公辦教師享受政府補助資金共計2310萬元……但無論各地實施怎樣的扶持發(fā)展政策，一些共性的問題卻是大家不得不面對的。

一、政府如何承擔財政投入責任？

“普惠”是為解決入園貴、入園難而來的。我們可以看到但凡這兩個問題解決比較好的地區(qū)，政府在對普惠性民辦園的財政投入上也是比較到位的。比如曾在2010年被作為先進典型，在全國推介的寧波鄞州區(qū)，連續(xù)幾年把發(fā)展學前教育納入政府實事工程項目，把學前教育納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體布局。鄞州區(qū)學前教育經(jīng)費占財政性教育投入比重達到8.5%，財政性投入占生均培養(yǎng)成本比重達到55%。近兩年來，區(qū)財政落實民辦幼兒園扶持資金2000萬元。目前鄞州區(qū)學前三年兒童入園率已達到99.9%。

再比如對民辦教師問題解決比較好的紹興市越城區(qū)。從2007年起，越城區(qū)就開始每年安排750萬元學前教育專項發(fā)展經(jīng)費，用于幼托園所新建、擴建、改建及設備添置等補助，其中鎮(zhèn)中心幼兒園、中心村幼兒園、民辦幼兒園的補助比例分別達到項目決算額的45％、35％、30％，并規(guī)定所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)按一定的比例進行配套投入，設立生均公用經(jīng)費補助，對參照同等級公辦幼兒園收費標準收費的民辦等級幼兒園，經(jīng)考核合格的，給予幼兒園每生每年200元的公用經(jīng)費補助。

對發(fā)展中的普惠性民辦園，政府出面埋單體現(xiàn)的是政府對公共事務所承擔的責任。但我們也看到，在極少數(shù)地區(qū)，省市一級財政將壓力分解到了區(qū)縣政府。這種做法與財政部、教育部聯(lián)合頒布《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》和《中央財政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎補資金管理暫行辦法》的精神并不相符，上述兩個文件對中央政府的經(jīng)費投入方面的職責作了非常明確的規(guī)定。南師大學者王海英教授對上述國家政策的解讀是，雖然三年行動計劃是以區(qū)縣為單位制定并實施的，但并不意味著省市財政支持可以缺位。資金的到位意味著某種意義上的責任到位。中央政府的獎補措施實際上彰顯了中央的職責，而倘若省市一級政府職責缺位，無疑會增加區(qū)縣一級的財政負擔。在發(fā)展學前教育上，各級政府要形成一個合理的分擔機制，適當減輕區(qū)縣一級財政的負擔。從政策設計維度來看，省市一級應重在提供整體思路、設計方案和獎補措施，而區(qū)縣則可以根據(jù)自身的意愿和實力對省市一級的規(guī)劃進行二次設計，從而在各級政府之間形成一個良好的激勵機制，既尊重地方的自主權，又突顯上一級政府的調(diào)控職能。

因此，要形成財政投入和事業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)，在財政投入的責任履行上，從中央到地方各級政府是“一個都不能少”。

二、怎樣提高政府監(jiān)管效益？

中央和地方政府對普惠性民辦園的大量資金投入如何體現(xiàn)效益？關鍵在于建立科學有效的監(jiān)管體系。王化敏女士認為，目前監(jiān)管方面的主要問題是對政府投資和效益的評價缺乏科學的指標。近幾年，各地政府都加大了對民辦園的投入，且投入力度逐年增加，這說明政府投入的決心是有的。但監(jiān)管是個軟肋。問題也非常明顯。

王化敏女士指出，缺乏有效的機構或者說手段去檢驗，就很可能造成國家資金的流失。我們應該怎么辦？綜合各地實踐經(jīng)驗，有三種備選方案：其一，投入上盡量細化，做項目式投入，以減少被挪用的可能性。比如重慶等地對普惠性幼兒園投入多采用教師體檢費、養(yǎng)老保險、培訓等項目式投入法，從而減輕了后期監(jiān)管壓力。其二，在政府監(jiān)管力量不足的情況下，對民辦學前教育機構完全可以通過行業(yè)性組織來實施自律管理和專業(yè)評估認證。一方面可以保護民辦學前教育機構辦學自主權，實現(xiàn)民辦學前教育機構自我約束、自我發(fā)展，另一方面，也可以使政府從具體管理事務中解脫出來，更注重于宏觀指導，實現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變。在上海浦東，就由行業(yè)協(xié)會——上海浦東學前教育協(xié)會，協(xié)助政府部門實施對民辦園具體事務的管理。其三，將普惠性幼兒園作為非營利性民辦教育機構來實施財務監(jiān)管，學校年度收支預算報教育行政機關備查并執(zhí)行；學校收取的費用全部用于預算開支；學校年度財務報表和審計報告由專業(yè)審計部門查核；教育行政部門派員或請會計師對學校賬目進行檢查。非營利性民辦學前教育機構的年度審計報告向社會公示，接受公眾監(jiān)督。此外，王化敏女士與上海學前教育學會會長何幼華建議，政府與相關社會機構應展開合作，在普惠性民辦園的管理上，除了民政、衛(wèi)生、教育等政府部門協(xié)調(diào)共抓，還要吸納保險、銀行等金融機構介入管理，銀行從經(jīng)費的流入流出情況直接進行監(jiān)督。據(jù)記者了解，深圳、上海浦東、蘭州城關區(qū)、貴陽小河區(qū)等一些地方已經(jīng)或者正在考慮將普惠性民辦園的財務審計工作進行統(tǒng)一監(jiān)管，由政府委托的專業(yè)審計部門或機構進行，以確保審計的客觀公正性。

從民辦園到普惠性民辦園，從“放養(yǎng)”到“圈養(yǎng)”，這是一個艱難的轉(zhuǎn)變。政府應該如何確保有先天營利傾向的民辦幼兒園義無反顧、踏踏實實地走“普惠”之路？怎樣的政策模板真正有助于各地推進普惠性民辦園的管理和事業(yè)發(fā)展，最終實現(xiàn)兒童得以享受平等教育的理念？

在實踐探索中，許多地方政府開始尋求政策設計的更加科學的路徑。從2010年開始，北京、上海、深圳、重慶、天津、成都、大連、石家莊、安順、蘭州等地政府先后以研究者身份加入到十二五國家級公關課題《普惠性民辦幼兒園政策研究》的研究方陣中。一個地方各級政府和學術機構相整合的研究系統(tǒng)，匯聚了理論與實踐層面的多重智慧，普惠性民辦幼兒園的規(guī)劃發(fā)展、設立標準、申辦流程、成本核算、經(jīng)費投入、財務監(jiān)管、隊伍穩(wěn)定、業(yè)務指導、質(zhì)量提升等方面的政策思路必將逐漸清晰起來。一個個危機與難題也正在化解之中。在他們的共同努力下，到2013年，我們即將看到適宜不同地域的普惠性民辦幼兒園發(fā)展的比較成熟的配套政策模板，這些模板將為各地政府進行更加科學、高效的“普惠性”政策設計提供實踐依據(jù)。