“農村義務教育階段學校特設崗位計劃”政策調研報告

聯合國兒基會—教育部“特崗計劃”課題組，基于實證調研數據，從政策的設計、實施、效果等方面來全面評估“特崗計劃”實施五年以來的情況，并展望了該政策的完善和發展前景。

一、研究設計與實施

本次調研主要包括大規模問卷調查和大范圍跨地區實地走訪觀察兩個環節。問卷調查以項目組開發的《“特崗教師”調查問卷》和《縣級負責人調查問卷》為研究工具，以教育部師范司提供的特崗教師名單為基礎，隨機抽取云南、新疆、廣西、貴州、四川、甘肅等10個省份，結合便利性原則，選取51個“特崗計劃”覆蓋的區縣，采取等比例方式從特崗教師名單中等距抽樣，同時對抽樣縣縣級負責人進行問卷調查。共發放特崗教師調查問卷5 130份，收回4 838份（其中有效問卷為4 113份），有效回收率為80.18%；共發放縣級負責人調查問卷55份，收回45份，有效回收率為81.82%。

以區域代表性、政策執行模式代表性為主，兼顧方便性原則，在2011年5至7月之間，項目組分別組織11個調研團隊在云南、新疆、廣西、貴州、青海、陜西等11省的24個區縣進行了調研，旨在探尋各省“特崗計劃”在省、市（地/州）、縣、校四個層面的實施現狀、機制和評價情況。共收集了省地縣校各級“特崗計劃”政策文本和管理文件材料近600份，走訪了聘用特崗教師的中小學27所，現場記錄及訪談錄音近20萬字；組織各類利益相關人群召開了50余次群體訪談及座談會，涉及人員500余名。

二、主要發現

1.特崗教師的人員結構

在樣本群體中，59.91%的特崗教師是女性，與全國特崗教師總體性別比相近；而且普遍比較年輕，其中超過70%的特崗教師未婚，但整體上性別比差異較大。近80.92%的特崗教師是農業戶口（以特崗教師母親戶籍為依據），父母文化程度普遍不高，家庭經濟條件較差，但大多數特崗教師家庭都比較支持自己的孩子報考特崗教師。

2.特崗教師的工作與生活現狀

特崗教師大多對工作比較滿意，而對收入待遇有著更高的期許，見表1。

樣本中90%以上的特崗教師集中在小學和初中，主要擔任科任教師和班主任工作，任教學科以語文、數學、英語三門主課為主，其次是音樂、體育、美術等“副科”；只有極少數特崗教師從事行政工作。部分特崗教師的教學任務繁重，每周多達20個課時，還有個別教師高達25個課時以上。他們在工作中渴望優質的教學資源、外出學習的機會、教研人員或專家的專業支持。與其工作條件和付出相比，調查顯示在多數省份特崗教師的月工資僅在1500—2500元之間，且各省份間、省份內各縣間工資差異很大，最高工資約是最低工資的兩倍。此外，住房問題也較突出，樣本群體中現仍有近40%的特崗教師的住房問題尚未得到妥善解決。

雖然工作和生活環境非常艱苦，但絕大多數特崗教師扎根于農村教育，關愛學生，為教育獻出了寶貴的青春年華。“特崗計劃”實施五年來全國特崗教師平均留任率達到87%。在離職的特崗教師中，有50%以上的人是由于“考取了公務員”“考取了公職教師”及“不適應當地條件”而離職。此外，報考動機不端正和大量女特崗教師的婚戀問題也是影響特崗教師隊伍穩定性的重要因素。

在對特崗教師的工作適應性與滿意度進行相關分析時，發現特崗教師的家庭支持程度、崗前培訓效果、任期滿后轉為在編教師的前景都與特崗教師的適應性及工作滿意度之間存在顯著正相關。

3.“特崗計劃”實施過程與機制

（1）各級分工。“特崗計劃”采取中央統籌，地方實施的組織原則。不同省份在具體實施過程中的職責分工各具特色，省級層面主要負責統籌協調、制定方案、落實監督；縣級主要負責特崗教師的日常管理和考核；而地市一級職責則因地而異。

（2）招聘對象。各省規定的招聘對象范圍大都與中央政策保持一致：全日制普通高校師范類專業應屆本、專科畢業生；全日制普通高校具備教師資格條件的非師范類專業應屆本科畢業生；取得教師資格，同時具有一定教育教學實踐經驗、年齡在30歲以下且與原就業單位解除了勞動（聘用）合同或未就業的全日制普通高校往屆本科畢業生；除青海、山西、貴州因其特殊性而在招聘對象范圍上有所不同。各地差異主要體現在對學歷以及生源地的要求上，地方“特崗計劃”出于穩定特崗教師隊伍及促進本地生源大學畢業生就業的考慮適當放寬了招聘條件。抽樣問卷的調查結果表明約40%的縣級負責人更傾向于招收男生和往屆畢業生。

（3）招考模式。從負責筆試和面試實施層級看，共有省考省面（“考”指的是組織實施筆試，“面”指的是組織實施面試，下同）、省考市面、省考縣面、省市考市面、縣考縣面5種模式。從縣考縣面到省考省面，招考事權逐漸上移，縣級招考權力逐漸減弱，省級統籌力度逐漸上升，在事權上移的同時也更利于教師準入機制的公平公正和教師聘用質量的提高。

（4）分配方式。山西省、湖南省采取的是報考時定縣、定校、定崗的分配方式，即在報考時已明確崗位所在縣、校及任教學科；而其他省份僅“定縣”，其中78%的縣采取統一分配的方式，少部分縣采取考生自主選崗的分配方式。不同分配方式各有利弊，定校、定崗的方式存在的問題主要是考生容易扎堆報考某一崗位，出現崗位冷熱嚴重不均的現象；縣級部門統一分配崗位的方式主要是指縣級教育行政部門結合考生志愿，根據報考計劃、學校需求、年齡層次、性別比例等多種因素綜合決定特崗教師的崗位，可避免考生根據成績自主選崗易出現的農村師資分布不均衡的問題。但這種模式也容易受到設崗縣盤根錯雜的人際關系的影響。考生根據成績自主選崗這種方式則主要照顧考生的個人意愿，給予考生盡可能多的自主決定權。但也可能導致高分考生集中優質學校，低分考生集中在邊遠學校或教學點的現象，容易造成設崗縣內部農村教師資源分布的不均衡。

（5）日常管理。對特崗教師的管理主要實行“以縣為主，省級教育行政部門監督指導”的管理體制。大多數設崗縣采取了對特崗教師實施專門管理的模式以加強管理。但在退出約束機制方面，各地政策普遍較為寬松，僅山西省通過嚴厲的違約懲罰措施來保證特崗教師隊伍的穩定性。

（6）支持培訓。培訓分為崗前培訓及后續培訓。實地調研發現崗前培訓主要有三種方式：特崗教師單獨培訓，與公招的新教師一同培訓，與新入職的縣級公職人員一同培訓。從特崗教師作為目標人群的角度來看，三種培訓方式的針對性逐步遞減。問卷調查的結果表明大多數縣級負責人和特崗教師認為崗前培訓是有效的。而目前對于特崗教師的后續培訓力度則較弱。調查發現特崗教師最希望接受的培訓內容是“課堂教學方法”和“班級管理”。

（7）特崗教師的考核。調查結果顯示特崗教師及縣級負責人對于考核標準有較大差異，特崗教師注重學生的感受，而地方教育行政管理人員更在意特崗教師實際的教育教學成效。同時高達93%的地方教育行政部門期望特崗教師正式轉編的考核標準能夠盡快出臺。

4.政策設計與實施的特點與成效

綜合政策的公開性、公平性、針對性、可持續性、政策的受益群體、政策的后續支持系統六個方面，我們認為“特崗計劃”具有很好的政策針對性，對政策涉及的各個要素——目標人群(大學畢業生)、需求（師資隊伍短缺與大學生就業）、服務對象（貧困地區農村中小學）以及資源（中央財力、農村籍大學生）的分析是準確的，設計是合理的。同時，實施過程的公開性、政策操作的公平性也進一步保證了該政策取得預期的成效，受到了各方利益相關者的好評。

調研結果顯示，實施“特崗計劃”取得的主要成效包括以下六個方面。

（1）特崗教師招聘機制創新，看重擇優錄取。“特崗計劃”探索出一條新的農村師資補充渠道，緩解了困擾農村教師補充的編制難題，通過中央財政專項基金的支持，探索出國標、省招、縣聘、校用以及在編制上“先進后出”的新機制；并且大大提升了教師入口的把關層級，增強了選人用人的公正性和透明性，對地方教師隊伍建設具有積極的示范效應，有力促進了地方政府改善農村師資隊伍狀況的力度。問卷和訪談均顯示約2／3以上的特崗教師認為通過考試招聘教師的形式較為公平、公正，且有較高透明性。研究發現各省特崗教師崗位的報名錄取比例差異較大，但崗位的平均報考率較高，考生競爭激烈，競爭性上崗的特征明顯。青海省和山西省的報錄比分別達到了15.70：1和17.61：1。表明此政策具有很強的競爭性，從較大范圍的報考者中進行選拔，在很大程度上保證了特崗教師的師資質量。

（2）有效地提高了農村師資隊伍的數量和質量，逐步緩解農村貧困地區教師緊缺和結構性缺編的頑疾。與許多現任農村教師相比，特崗教師的學歷和專業素養水平較高，在改善農村師資質量中發揮重要作用。67.06%的特崗教師具有本科以上學歷，0.34%的特崗教師具有研究生學歷；師范類畢業生占84.98%。省、縣負責人均認為特崗教師的優勢在于可承擔短缺學科的教學任務（71.11%），年輕、有時間、有精力（66.67%），學歷高、學習能力強（40.00%）。校長則希望“特崗計劃”繼續執行，認為年輕、高學歷的特崗教師改善了教師的學歷低、老齡化嚴重的現象，解決了長期以來農村學校教師教學觀念陳舊的問題，提高了學校的教學成績。

（3）特崗教師的教學效果較好，部分特崗教師已成為當地教學骨干，給農村學校和社區帶來了活力。通過對特崗教師課堂教學視頻的分析得出，特崗教師與當地的農村教師的課堂教學相比，普通話標準、學科知識扎實、教學方法多樣，注重與學生的互動及學生素質的培養，教學氣氛活躍，教學效果良好。特崗教師的到來促進了農村教育理念革新和現代教育教學手段的應用與普及，給農村教育帶來了生機與活力。

（4）學生及其家長成為“特崗計劃”的主要受益群體。問卷中約40%的特崗教師認為“特崗計劃”實施的“最大受益者”是“特崗教師所教的學生及學生家長”。而“受聘的特崗教師”“聘用特崗教師的學校”“縣級政府”等也是特崗教師觀念中較主要的受益群體。特崗教師對招考及工作的滿意度較高，50%以上的特崗教師愿意推薦自己的親人報考特崗教師，而約80%則表示愿意在任期滿之后繼續留校工作。

（5）“特崗計劃”積極配合了國家促進大學生就業的相關政策，具體落實了中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》精神，擴大了高校畢業生的就業機會，尤其是為大量出身于社會中低階層的師范院校畢業生提供了公平競爭的就業機會。“特崗計劃”公開招募高校畢業生到西部“兩基”攻堅縣縣以下農村中小學任教，為解決當地師資問題提供了有效的途徑，發揮了重要作用，同時還減輕了低就業率帶來的社會隱患。

（6）“特崗計劃”具有良好的外延效應。第一，激活了農村學校的硬件環境及使用。特崗教師具備計算機操作技能和電腦教學知識，有效滿足了農村學校對現代教學技術的需求。第二，個別省份如貴州省，通過縣級“特崗計劃”將部分有能力擔任教學任務的代課教師轉到正式教師編制，既補充了師資，又解決了歷史遺留的代課教師問題，緩解了社會矛盾。第三，個別地方因為人才極度缺乏，特崗教師還成為教育行政管理等多個領域的能手。河南省洛陽市師資培訓科負責人在訪談中提到，“欒川縣有一位特崗教師在大學曾做主持人，曾在電視臺工作過，因為電視臺沒有編制就報考了特崗教師。如今縣委組織的活動都是她主持，還被借去組織活動”。第四，“特崗計劃”促使學生回流。

三、挑戰與建議

1.挑戰

通過上述調研發現，“特崗計劃”是一項公開公平、透明度很高且針對性很強的政策，很好地達成了預期目標，產生了良好的社會影響。但隨著該政策的進一步實施，也將面臨以下挑戰。

（1）政策設計方面

第一，特崗教師的三年聘期的規定，既反映出試圖構建農村教師補充長效機制的政策努力，又反映了對目前中西部農村經濟文化生活的現實隱憂，透露出政策制定者在保證教師流轉與長期穩定問題上的猶豫與權衡。雖然目前特崗教師的留任率很高，但基層管理者依然表達了對特崗教師隊伍穩定性的擔憂，這在一定程度上可以反映出特崗教師職位的吸引力有待進一步提高。第二，隨著“特崗計劃”實施面的擴大和數量的增加，最初設定的實施原則和步驟需要重新思考與修訂。“側重初中，兼顧小學”的原則已不適應目前的需求。第三，中西部地區許多地方的農村教育仍存在教師數量短缺、質量低下的嚴重問題，但并不一定都屬于國貧縣的范圍，鑒于當地的經濟社會發展狀況，同樣需要代償機制的支持。

（2）工資收入方面

首先，不同地區特崗教師的工資差異頗大，且個別地方還有工資被拖欠、不能足額發放的現象存在。其次，三年后留任教師的工資發放將納入當地財政統發，貧困地區財力的后續支撐困難，相關配套政策還未出臺。

（3）特崗教師的結構與布局方面

研究發現，一些艱苦地區和一些急需學科，既招不到本科生，又不能不按政策規定招專科生，所以無法滿足實際需要。而在現實中特崗教師工作負擔過重，既反映了農村合格師資的缺口程度，也在一定程度上影響了特崗教師的正常生活與自身學習，不利于“特崗計劃”的穩步推行和持續效益。

（4）特崗教師培訓方面

特崗教師崗前培訓時間不充分，培訓內容與方式都有待改進。尤其是對一些非師范專業畢業或教非所學的學生，在其專業發展、生活適應以及對上崗地區文化適應的準備上都有待加強。

2.對策建議

（1）突出政策目標指向，充分發揮“特崗計劃”政策效益和創新效應

全國義務教育階段學校專任教師中，高中及以下學歷的教師總量還有120多萬人，且絕大多數在農村。僅中西部地區（不含西藏）農村義務教育階段教師每年自然減員數量就在11萬至16萬之間。鑒于此，進一步實施“特崗計劃”的需求依然強烈，并需擴大“特崗計劃”惠及的范圍，突出政策目標指向，充分發揮“特崗計劃”的政策效益和創新效應，具體建議如下。

第一，強調事權不變，省級統籌。省級政府應認真核查全省貧困地區義務教育階段農村教師隊伍的總量與缺口及其編制、收入現狀，按需配置。

第二，強調省級招考，嚴把入口關。在公開、公正、公平的前提下，在更大范圍內進行人才聚集與挑選工作，提升教師補充機制的監控層面，規避低層級操作面臨的各種人為干擾，確保農村義務教育階段學校教師隊伍的整體質量。

第三，強調縣級管理，定位使用。明確縣級教育行政部門的管理職責，既利于提高全縣教育事業整體發展的系統性，也利于增加特崗教師對所處區域及教師群體的認同感，還利于教學工作的協同性與文化融入。

第四，強調服務為本，動態調整。強化各級教育行政部門對特崗教師的服務意識，要將特崗教師的相關待遇，如農村教師周轉房、教師專業發展等的落實作為“特崗計劃”的重要工作來抓。同時，加強政策執行的監控與督導工作，根據需要調整與推進。由于義務教育發展存在區域差異、階段性差異，“特崗計劃”的實施應因需設崗，不限學段。

（2）提高特崗教師工資，并督促落實各項待遇

為吸引更多的優秀大學畢業生到農村邊遠地區從事教育工作，提高特崗教師教育教學的積極性與教學效能，應該適當提高特崗教師工資水平。《2010中國統計年鑒》的數據表明，2009年，全國地方事業單位及教育行業平均工資分別為32 450元及34 543元，都遠高于特崗教師現有的工資數20 540元。有鑒于此，建議綜合考量以下四種津貼：超出正常工作量的額外報酬、三年時間的機會成本補償、鄉村教學點的交通生活補助、增加偏遠地區崗位吸引力的地區津貼。

（3）持續實施“特崗計劃”，建立公開、公平、自愿、擇優的農村教師補充新機制

農村教師補充的新機制應堅持以下原則：國家制定標準，省、自治區、直轄市負責招考，區縣統一招聘，學校做好日常管理；公開，公平，自愿，擇優；按需設崗，按需申報，按縣級財政和編制容量設崗。加強“特崗計劃”及其相關配套政策的研究與完善，整體謀劃，進行系統性制度重建，以國家教育中長期發展周期為時間跨度，重新構建“特崗計劃”的實施原則與步驟。

（作者單位：北京師范大學教育學部）

（責任編輯：孫彥川）