“農村義務教育階段學校特設崗位計劃”政策特征及其走向

“特崗計劃”是中央政府專項資金支持中西部農村貧困地區，為集中解決農村義務教育最為急迫的師資問題而實施的重大周期性項目。它的實施與擴展已經成為促進基本社會服務均等化和城鄉協調發展的一項重要制度安排。而實施狀況不僅反映了“特崗計劃”的政策效果，也凸顯了其政策設計的基本特征。

一、堅持了政策的系統性與動力性

從政策之間的外部關聯性看，“特崗計劃”是中央政府承擔義務教育財政責任的具體體現。作為一項專項轉移支付的財政手段，中央財政為破解中西部農村地區義務教育階段師資數量不足及結構性缺編的難題，專門設立了直接針對特崗教師統一工資的補償性資金，旨在實現義務教育均衡發展的戰略性目標。它既與十幾年來中央政府教育專項項目所堅持的“針對中西部貧困地區、集中解決義務教育急迫問題”的公共投資方向保持一致，又是中央對地方教育專項資金不斷調整結構、尋求政策效益最大化的一種嘗試與努力。在農村教育硬件改造基本完成、中小學生“上學難”問題基本解決之后，通過“特崗計劃”著力解決農村教師隊伍整體素質的提升與農村教育質量問題，對于實現農村教育的可持續發展具有重大意義。

從政策內部構成看，“特崗計劃”不僅強調中央政府的財政杠桿撬動，還強調地方政府的責任體現；既要求地方政府配套實施省級“特崗計劃”，還堅持在“事權不變”的原則下保障地方在義務教育管理中的權利與義務。同時，作為一項重要的教師發展政策，“特崗計劃”涉及就職條件、招募計劃制訂、信息發布、招聘考試、人事管理、培訓上崗、待遇津貼以及其他相關政策規定的協調與落實等。由此可見，該政策的系統性與動力性不僅體現在中央與地方財政投入與權責的協調方面，而且還體現在該政策與教師資格制度、教師教育制度、人事改革政策、教師績效工資制度以及黨團青年政策、社會就業政策之間的協調與整合之上。

二、發揮了政策的多重社會經濟效益

“特崗計劃”充分體現了“以人為本”“建設和諧社會”的科學發展觀，其核心是由中央財政直接承擔中西部地區國家扶貧開發工作重點縣（以下簡稱“國貧縣”）教師崗位的薪酬，在全國范圍內為這些地區的農村中小學教師崗位招聘優秀大學畢業生。該政策旨在使這些地區的學生享受到更優質的教育，同時又促進當前大學畢業生就業問題的解決，吸引優秀大學畢業生深入基層、鍛煉成長。事實證明，“特崗計劃”的成功實施為農村學校補充了大批合格師資，在一定程度上緩解了農村地區教師緊缺和素質不達標、結構性缺編的問題，提升了農村教育質量。特崗教師普遍年輕、學歷高、理念新、學習能力強、干勁足、身體健康，具有非常明顯的優勢，大大增強了農村學校的生機與活力。

“特崗計劃”還具有極高的經濟效益和社會政治效益。其社會政治效益包括促進了城鄉義務教育均衡發展，調動了地方政府在補充教師隊伍、提高教師素質等諸方面的積極性。而且，它的經濟效益也是非常巨大的。第一，教育經濟學的研究早已表明，在生產物質條件基本滿足的前提下，對人力資源的投資回報率最高。“特崗計劃”作為對農村學校人力資源的一次大投資，必然有利于地方社會經濟效益的整體增值。第二，從教育系統結構看，義務教育是一項優值品、外溢性物品投資，它的質量提升將惠及其他階段教育的開展以及地方社會經濟環境的改善。義務教育中的師資隊伍也同樣具有優值特征和外溢性強等特征，他們對學生健康成長以及農村社會全方位建設的貢獻影響深遠。調查發現，特崗教師能較好地滿足農村學校對現代教學技術的需求，提高農村學校硬件的使用率。第三，在山西、河南等地，自從一些學校有了特崗教師，一些本已轉學到私立學校的學生開始回流到公辦學校。學生的回流，明顯減少了教育移民所產生的支出。

三、保證了政策的兼容性與可持續性

作為問題矯正類型的政策工具，“特崗計劃”的設計與實施有其特定的障礙與壁壘，主要表現在兩大難題上，即教師編制問題與地方吸納能力問題。教師編制問題主要有兩種：一種是無編可進，這是由于農村教師結構不合理所導致的師資問題；一種是有編難進，這與地方財政的吸納能力緊密相關。“特崗計劃”依照“教育先行”的發展理念，可以為地方財政改善當地農村師資力量墊資預付，為緩解在編制框架內改善農村師資質量所形成的地方財政壓力提供了三年的緩沖時間。因此，該政策在確保其動力特征之外，已經充分考慮到該政策在實施中與地方財政現狀、人事政策的兼容與協調，確保此項政策的可持續發展。

同時，由于“特崗計劃”立足從根源上改善農村教育生態，確保農村教育的可持續發展，這就要求該項計劃的一系列政策行為都能得到有效控制，并通過及時反饋調整建立良序的農村師資隊伍補充機制。這既反映了在政策執行過程中的“四個強調”：即強調省級政府的統一領導，強調教育編制的嚴格核算，強調人事部門的有力監管，強調財政部門的分渠道透明發放；有些省份還建立嚴格的程序，要求縣政府在上報特崗教師招募計劃時需要四個部門共同審核的簽章，明確各個相關部門所負有的法律責任。還反映在政策行為的微觀細節上的各種人性化設計，如為提高農村教師特設崗位吸引力，其報名和考試實行完全免費，或在特崗教師日常管理中多方跟進各種人性化的安排與關懷，以事業留人，以情感留人等。

四、強化了政策的創新性與機制重建

為了適應中西部農村教育發展環境中的特殊性，“特崗計劃”政策必須擺脫原來強調嚴格的層級分工以及編制監控等功能的系統取向，而要強調教育創新中的關聯性策略和機制靈活重建策略。這種從現階段國家社會經濟發展現狀出發去理解與處理中西部農村教育問題的新方式，就體現為該政策的創新性與創造性。

從其特定的功能變化上，“特崗計劃”的政策創新與機制重建可以歸結為“兩個適應”與“一個實驗”。“兩個適應”既包括對中西部農村教育資源——尤其是教師資源購買能力相對低下的財經狀況的適應，也包括對制約中西部農村師資結構性改善的瓶頸式難題——即對現行編制缺乏問題的適應。前者表現為一種典型的代償機制。雖然由中央財政直接購買中西部農村貧困地區的教師崗位，但是設定了明確的三年界限，三年之后留任的特崗教師就轉入正式編制，納入到地方財政支出之中，這樣就不會與現行財政體制產生沖突，不會給各級政府之間事權與財權的劃分帶來影響。后者表現為一種預先使用三年后編制額度的預編機制，在不合格的教師出不去、沒有空余職位編制的現狀下，通過中央財政專項基金的支持，創造了一個“先進后出”的新機制，推算三年后的編制騰出名額，提前三年引進優秀師資，實現師資的更新與優化，為農村教育發展創造條件。

“一個實驗”則是指借中央財政為農村教育購買教師崗位的機會，適時進行教師補充機制的改革與實驗。它改變了在教師補充工作中的組織角色、常規、程序以及各種關系。“特崗計劃”由省級部門統一組織資格審查與考試、公開招聘教師，大大提升了教師入口的把關層級，增強了選人、用人的公正性，對地方的教師隊伍建設具有積極的示范效應，已經促使地方各級各類學校教師的招聘工作模式發生了漸進式的變化。某種意義上說，它是對整個教師補充體系的重新設計，是一次有指導的變革。

格拉斯（Grace，G.）認為，一項政策的形成依據最終取決于它的“內部矛盾，以及政策制定對社會與經濟關系的形成與限制的影響”。[1]因此，“特崗計劃”的進一步實施及其改進，既與其特有的功能品質相關，也與當前特定的政策背景相關。基于以上對“特崗計劃”基本特征的分析，再結合該政策在當前社會政治經濟背景狀況下的分析，我們就可以對“特崗計劃”政策未來幾年內的可能走向做出預測。

1.宏觀經濟背景分析

當前我國東中西部之間、城鄉之間經濟文化差距依然巨大。雖然最近的國家統計局數據顯示出城鄉收入比為2.77:1，是自2002年以來城鄉居民收入比首次回落到“3”以內，但這只是一個平均指標，對于多數中西部農村地區，城鄉二元格局依然堅挺，農村教育的落后狀況還亟須進一步的改善。在未來數年之內，中央財政轉移支付制度依然會在促進區域之間、城鄉之間的教育均衡上發揮重大作用。而要真正解決中西部農村地區師資質量的問題，除了正在實施的農村義務教育經費保障新機制之外，還亟須探索一些創新的可持續的補充農村教師、提高農村教師素質的機制。

2.國家政策背景分析

目前，“堅持科學發展，構建和諧社會”，依然是國家社會事業發展最重要、最核心的政策話語。努力縮小差距，推進義務教育均衡發展成為我國一個較長時段內的戰略選擇。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》中明確提出，“創新農村教師補充機制，完善制度政策，吸引更多優秀人才從教”。2011年8月28日，溫家寶總理在河北省張北縣農村教師大會上的講話中明確指出，要“健全農村教師正常補充機制，完善‘特崗計劃’”。溫總理的指示和相關政策精神為擴大實施“特崗計劃”提供了政策依據，更為進一步改進與實施“特崗計劃”指明了方向。

3.農村教育需求分析

根據教育部發展規劃司《2011中國教育事業發展統計簡況》提供的數據，目前全國縣鎮以下的農村初中學校還有28 707所，班級348 091個；農村小學210 894所，教學點65 447個，班級1 667 992個。雖然農村義務教育階段學校經過撤并調整，總量有所縮小，但有些暫未撤并或無法撤并的學校對高質量師資隊伍的需求依然強大。全國初中學校專任教師中，高中及以下學歷的教師總量還有47 566人，小學專任教師中高中及以下學歷的教師總量還有1 219 716人，他們絕大多數都在農村中小學，可見農村師資隊伍結構性改善還任重道遠。如果參照中西部地區（不含西藏）農村義務教育階段教師543.5萬人的數據，依照每年總量2%—3%的自然減員比率估算，每年中西部農村義務教育所需補充的教師數量為11萬—16萬人。因此，農村義務教育師資隊伍建設的迫切性和重要性并未得到緩減。

4.行業工資比較分析

參照《2010中國統計年鑒》提供的數據，2009年，全國地方事業單位平均工資為32 450元，城鎮單位平均工資為32 244元，教育行業平均工資為34 543元，一些西部省份如青海、寧夏等都超出或接近于這一平均值，遠高于特崗教師現有的工資數20 540元。因此，如果要提高特崗教師職位的吸引力，增強更多優秀大學生應聘特崗教師的就業意愿，就應該考慮特崗教師工作的特殊性與所在工作區域的艱苦程度，適當提高特崗教師工資水平，甚至應該略超當地教師平均工資數。

5.政策實施狀況分析

“特崗計劃”的政策實踐需要關注到兩個方面：一是該政策得到各級各層面參與實踐的主體的普遍認同，二是政策的實踐狀況必然會與政策的文本規定保持一定的張力。各地對該政策的理解與執行會必不可少地打上當地、當時以及執行者思維模式的烙印。然而，畢竟“特崗計劃”的政策優勢在于提升教師補充工作的監控層級，在更大范圍內進行人才聚集與挑選工作，保證招考工作的公開、公正、公平，有力規避基層教育行政部門或學校在開展教師補充工作中所可能存在的各種人為干擾，既確保新進教師的整體質量，也能得到廣大干部群眾的擁護。

綜上所述，未來“特崗計劃”政策將會得到進一步完善與實施，甚至包括進一步擴大實施范圍。所以，適當提高特崗教師工資待遇，在充分尊重地方政策實施經驗的基礎上，進一步探索農村教師補充的長效機制，并將它與新時期農村教育發展的一系列教師政策，甚至包括總體性的各種教師政策整合起來，有利于在統整思考的基礎上進行系統性制度重建。

參考文獻：

[1]Grace，G.Welfare Labourism versus the New Right:The Struggle in New Zealand’s Education Policy[J].International Studies in Sociology of Education， 1991(1):25-42.

（作者單位：首都師范大學首都基礎教育發展研究院）

（責任編輯：張莉婧）