美國空氣：在訴訟中變好

“告訴EPA（美國環?？偸穑瑹緹o罪！”

這是1996年，那場全國性的游行中，一個車廂上貼著的抗議標語——似乎全美國的露天燒烤愛好者全都憤怒了。要燒烤還是要防治PM2.5，成了個問題。

兩頭受氣的EPA

1996年，美國環保總署的主任負責人Carol Browner提出了一項對細小微粒排放物控制的新標準，直接涉及到了全國化石燃料工業的利益。為了反擊，化工巨頭們出錢邀請公關公司策劃，發動群眾組織了一場全國大串聯。而宣傳標語就是“新標準讓生活方式受傷”，并強調將會造成“巨大的經濟損失”。

他們的抗議被斷然拒絕了，美國環?？偸鸬睦碛墒牵簱浪?，新標準會使工業受損65到85億美元，但會為國家節省510到1120億美元的醫療費用。

第二年9月16日，美國將PM2.5納入國家空氣質量標準：將原有的10微米微粒檢測標準提高到了2.5微米微粒檢測標準，確立了PM2.5的年度檢測標準。

邁出了這一步，經歷了多年的爭論。

1993年年底，美國環境保護總署能源分析學家施瓦茨與哈佛大學流行病學家道格拉斯?多克里等人組成的醫學團隊，撰寫了《空氣污染和六城市致死率》并發表在《新英格蘭醫學雜志》上，首次就PM2.5和城市非正常死亡之間的關系進行了論證。他們的研究標明，污染最嚴重的城市比污染最輕城市死亡率高26%，并將微小粒子與癌癥聯系在一起。這篇文章在業界引起了軒然大波。

1994年，就在各方都在觀望官方的態度時，美國環?？偸鹗盏搅藖碜悦绹闻K協會的起訴傳票，起訴理由是他們沒有按照美國《空氣清潔法》中的要求，每五年回顧一次空氣污染物標準并進行修訂。

很快，肺臟協會勝訴了。

“當EPA不能很好地履行職責時，美國肺臟協會有責任采取行動，要求其履職。”美國肺臟協會國家政策與支持助理副主席珍妮絲?諾倫在接受《中國周刊》郵件采訪中解釋道。

隨后，美國癌癥協會發表研究進一步證實PM2.5與致病性的關系，這成為PM2.5立法的科學依據。在各方壓力下，美國環?？偸鸶鶕肚鍧嵖諝夥ā返囊螅狡鸩輰⑵浼{入《國家空氣質量標準》。

1996年底，征求意見書向公眾發布，得到了美國老百姓熱烈的響應。據統計，環保總署一共接到了1.4萬個電話、4000封電子郵件和5萬份書面或口頭意見書。

有人歡喜有人憂，PM2.5標準出臺后，最不高興的就是運輸業和工業的受益者。美國環境總署又被美國卡車協會、俄亥俄州工業組織以及佛羅里達等州政府告上了法庭。而這一次成為被告的理由是：環?？偸饹]有對涉及科技方面的問題進行足夠的質疑，造成了他們的經濟損失。

案件在各方聲音的呼吁下足足拖了2年。1999年6月，華盛頓地方法院三位法官做出判決：認定環?？偸疬`憲，“不正當地使用了國會賦予的職權”。

一邊是咄咄逼人的工業團體，一邊是不依不饒的NGO組織，環境總署被夾在中間，兩頭不討好。

打不完的官司

1999年6月，美國環?？偸鹇摵厦绹痉ú可暾堉貙彺税?。

可他們遭到了華盛頓地方法院的拒絕。官司打到了聯邦最高法院。

沒想到腹背受敵，美國癌癥協會幾乎在同一時間狀告環保總署“行政不作為”。隨后，曾和環?？偸饘Σ竟玫姆闻K協會，轉而選擇了支持EPA的立場。

“EPA面臨的挑戰是，標準是否僅僅考慮公眾的健康，而不考慮經濟問題?！闭淠萁z?諾倫說，“但我們認為，根據《清潔空氣法》，新標準不需要考慮成本的花費。”她形容雙方當時的關系為“法庭上短暫的朋友”。

環?？偸鸬钠鹪V獲得最高法院的通過，PM2.5的標準繼續在各州落實。

2001年2月27日，聯邦最高法院合議庭一致通過了終審判決：環保局的標準沒有違反憲法，其做出的決定也沒有超出國會賦予的職權范圍，制定的標準“非常適合美國社會的國情”。

面對這場來之不易的勝利，時任美國環境總署署長克里斯蒂?惠特曼女士曾評價說：“環?？偸鹱龀龅臉藴?，是基于科學事實和公眾健康的，不必看著哪個公司的財務報表行事。它保護的是1.3億美國人民，包括3500萬因空氣污染導致的哮喘和其他呼吸疾病兒童的健康?！?/p>

2002年3月底，美國哥倫比亞特區聯邦上訴法院做出了裁定，美國環?？偸?997年關于細顆粒物和地面臭氧的標準有效。至此，美國工業界將必須強制執行這一標準。

至今，美國逐步建立一套相對完整的PM2.5監測網絡：除各州及地方的監測點外，全國空氣質量監測站共有1080個，分布各地關鍵部位，與最高濃度和人口密度高的地區為重點，而城市監測點按最壞質量計算。

但訴訟案件數量卻不降反升，環?？偸鹨廊徊粩嗟卣驹诒桓嫦?。

2003年，美國14個州、多個城市以及環保組織起訴環境總署，因為其修改《清潔空氣法》中關于“安裝費用高昂的環保設備”的方案。此前，布什政府曾希望允許煉油廠等企業以“修修補補的方式”控制污染。原告獲得了勝利。

2006年年底，加利福尼亞、康涅狄格、新澤西等12個州和美國肺臟協會、美國農場聯合會、美國環保協會等組織聯合起訴環保總署，控告其仍按照1997年標準評價PM2.5的年均濃度。環?？偸饠≡V，廢除了PM10的年度平均值，并確立了PM2.5的日均值標準。

過了五年，因為環境總署未能按時總結研究成果并發布新標準，肺臟協會又一次起訴了對方。“這一次，年度和24小時標準都需要加強。”珍妮絲?諾倫說道。

美國自然資源保護委員會主任戴維?佩蒂特律師在接受《中國周刊》記者郵件采訪時介紹，這些年美國環?？偸鹬辽倜媾R過上千起團體或個人類似的訴訟。

共識因何而生

在美國各環保組織屢戰屢勝的同時，他們也開始了嚴密的盯梢行動：一只眼睛盯著污染源企業，一只眼睛盯著政府。

盡管現在仍有部分地區沒有在規定期限內完成達標，但美國社會已經達成共識，形成一套體系：污染者和監測者都無法做“空氣質量假賬”。

尊重科學的精神為此提供了保障。

美國癌癥協會、美國公眾健康協會以及各大環保組織，不斷提出對PM2.5新的研究數據。美國肺臟協會連續十多年公布《美國年度空氣環境》年報。2000年，他們曾強調煙霧可能導致近1億3200萬名美國人的健康受到威脅。而2012年的年報顯示，十年來各種空氣微粒污染至少下降了四分之一。

這些數據不僅為美國，更為日本、歐洲多國和世界衛生組織提供了有效參考。

而美國的學術機構相對獨立，即使經費來源EPA，只要EPA的行為有違科學，也可以直言批評。

“我們有支持或反對的權利，有在聽證會上發表評論的權利，有全程參與法律法規修訂的權利?！闭淠萁z?諾倫在回復《中國周刊》的郵件中寫道。

公眾的參與和表達也有著暢通的渠道。

在《清潔空氣法》中規定了“第三方矯正”原則，數據不僅要公開，還要允許非盈利組織和公眾的質疑和挑戰——如果覺得實施不力或信息不準，均可以起訴企業和地方政府。

美國環保總署和各地方州政府均設立了專門的新聞發布部門和渠道，以及投訴熱線、信箱和電子郵箱。如果有市民舉報違規行為或提出質疑，哪怕僅僅是一封郵件，也必在核實后做出書面回復。此外，政府部門還要定期舉行公眾聽證會，邀請企業、環保組織和公民代表坐在一起討論。目前，環?？偸鹫趦炏仍鲈O能提供公眾最希望了解的信息的監測點。

當矛盾無法調和，需要法庭上見的時候，司法獨立將是保底措施。

為促使污染企業進行開發有效的保護方法和設備，《清潔空氣法》第109條制定了空氣質量保護標準的中各個重點因素。盡管達標標準非常嚴苛，但是司法機構采取支持“保護公眾健康”的態度。

例如，美國用鉛工業企業曾聯合控訴環保總署，認為其制定了完全沒有必要的“首要國家空氣質量標準”，嚴重影響了眾多用鉛工業企業的生產。但聯邦最高法院予以駁回：即使對于尚未有百分之百科學依據的潛在危險物質，環保總署可以制定相應的準則，防患于未然。

就此，“經濟的合理性”已經徹底出局，它們不再是制定空氣質量標準的考慮因素。

（感謝董良杰先生、美國環?？偸稹⒚绹闻K協會提供的寶貴資料）

“環保總署做出的標準，是基于科學事實和公眾健康的，不必看著哪個公司的財務報表行事。它保護的是1.3億美國人民，包括3500萬因空氣污染導致的哮喘和其他呼吸疾病兒童的健康。”