關于新十年實施扶貧搬遷工作的思考

易地扶貧搬遷是《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》專項扶貧中的一種扶貧方式，是黨中央根據經濟社會發展和扶貧開發的階段性變化，致力于從根本上解決環境惡劣地區扶貧對象的居住安全和生存發展問題所作出的重大扶貧戰略決策。新十年伊始，如何落實好這一戰略決策，如何組織實施好易地扶貧搬遷工作，值得我們每一位扶貧移民干部深思和謀劃。

江西省瑞金市易地扶貧搬遷工作于2008年起實施，截至目前，投入移民搬遷資金2321萬元，實施移民1236戶6200人，興建移民集中安置點42個。實施易地扶貧搬遷工程，解決居住在深山區、地質災害頻發區群眾生存發展問題，對于構建和諧社會和實現《綱要》目標任務具有重要意義。但在實施易地扶貧搬遷過程中還存在一系列的問題有待解決。

一、當前易地扶貧搬遷存在的問題

1、扶貧目標瞄準出現偏離?！吨袊r村扶貧開發綱要(2011-2020)》明確指出：“堅持自愿原則，對生存條件惡劣地區扶貧對象實行易地扶貧搬遷”。在我市2008年以來已經搬遷的移民中，我們做過調查，從搬遷地來看，大多數村、組并不是自然條件和社會條件最差的、非搬不可的；從搬出去的村民來看，大部分村民在該村絕不是貧困戶，這些村民在原居住地就能夠有多種收入來源和收入機會，生活富裕。因此，在現行的易地扶貧搬遷政策和實施模式下，貧困戶由于缺乏搬遷的內在條件而搬不動，扶貧效果自然不佳，與中央強調的對極少數居住在生存條件惡劣、自然資源匱乏地區的扶貧對象實現搬遷扶貧政策不能一致。

2、原居住地成了貧民窟，貧困戶陷入更貧困境地。從2008年以來的搬出地看，在我們易地扶貧搬遷政策幫扶下，村里相對富裕的農戶搬遷到條件相對較好的地方去了，留在原居地搬不動的村民陷入了更為艱難的生產生活條件中。究其原因：一是隨著該村、組扶貧搬遷計劃的實施，其他扶貧活動一概取消，如2008年的三個搬出地點，雖然該村仍然屬于貧困村，但自從有村民得到扶貧搬遷補助后，至今沒安排任何扶貧活動。二是隨著更富裕的農戶搬走后，道路更加破爛難行。能夠搬出去的農戶，一般都是種、養大戶或干運輸業的，他們未搬出前，進自然村的砂石路毀壞了會因為自己的某種需要及時進行維修好，現如今，未搬出的原居地村民因為窮，大家都不去維修。其他生產、生活設施日漸破損也無力維護更新，因搬遷后人口減少的原因，原有的教學點、醫療室等逐漸撤消，貧困戶生活更加艱難。

3、政策制定和實施之間存在分歧。易地扶貧搬遷政策是從根本上解決深山區、地質災害頻發區扶貧對象居住安全和生存發展的民生工程，政策設計目標很明確，就是扶貧。但從前幾年的扶貧搬遷實際情況看，這種模式的扶貧效果不是十分理想。究其原因：一是政策落實偏離初衷。現行易地扶貧搬遷政策是采用按移民每人補助3500元建房款的方式進行的，一家4口人的話，可得到總扶助款1.4萬元，而建一房套(在當地集中安置點或圩鎮、城市)至少15萬元以上，可見，補助款是杯水車薪，作用很小，決定農戶搬遷不僅僅是扶貧搬遷政策的建房補助款，還有農戶自身的很多其他原因。雖然扶貧對象非常符合易地扶貧搬遷的標準，但是由于自身內在條件不足，最終不能搬遷。二是政策實施中，偏離扶貧目標。各級政府為了打造好城市品牌，建設良好的城市、新農村、新圩鎮、社區形象，在建設移民安置區的時候就要求扶貧移民部門把這些因素考慮進去，當然，這樣要求對當地整個經濟社會發展來說是有很大益處，但將這些目標任務強加到以扶貧為宗旨的易地扶貧搬遷項目中去，就可能偏離了扶貧目標。因為這樣一來，移民安置區的建設標準抬高了，例如黃柏圩鎮、壬田圩鎮安置區，農戶的房子都蓋得非常整齊和漂亮，但這樣的結果是農戶背上了沉重的債務負擔，并且這也使得本來就不富裕且借不到錢的農戶不得不放棄搬遷。因此可以說，設計成扶貧項目的易地扶貧搬遷項目在真正實施過程中就可能被當成地方經濟發展項目來執行，在一定程度上造成了部分貧困農戶無法從這類項目中受益。

二、對我國新十年農村扶貧開發中易地扶貧搬遷工作的建議

1、加強調查研究，準確劃定易地扶貧搬遷區域范圍

實施易地扶貧搬遷工程，是一個從根本上解決農村環境惡劣地區群眾居住安全和生存發展的民生工程，也是一個加快推進城鎮化進程和城鄉經濟一體發展的重大扶貧戰略舉措。我們一定要努力把這項扶貧工程實施好，讓廣大深山區、地質災害區群眾，特別是扶貧對象生活得更加幸福、更加美好。與此同時，我們也應看到，移民及其安置不僅是一個經濟補償問題，而且是一個重要的社會問題，涉及社會、經濟、政治、文化、人口、資源、工程技術等諸多領域，大規模移民不是簡單的人員遷徙、家園變換，更是一個經濟重組、社會重構的過程。所以基礎性工作一定要做牢。筆者通過多年來的實踐總結和深入鄉村調研后認為，要做好新十年易地扶貧搬遷工作，增加社會認同感，應集中人力、財力，加強搬遷扶貧的針對性、有效性。一是準確劃定易地扶貧搬遷區域范圍。在編制“十二五”易地扶貧搬遷規劃時，由于需搬遷的地點分散且邊遠，規劃編制時間緊，任務重，要準確確定易地搬遷區域范圍很難。為做到全省搬遷點數量準確，建議以省為單位，成立易地扶貧搬遷地點鑒定委員會，組織相關專業技術人員對已上報的“十二五”搬遷規劃中搬遷地點進行評估鑒定，確定搬遷等級，并出具評估鑒定報告，準確摸清搬遷點和移民數量，一經確認，應將認定的搬遷地點和人員在網上公示，今后享受的扶貧政策情況也應公示。二是堅持實事求是，具體問題具體分析，量力而行，不搞一刀切的搬遷原則。大規模的搬遷移民，耗資巨大，勞民傷財，加之理想與實際不可能一致，意想不到的問題也很多，這就要求我們要認真做好調查研究工作，可搬可不搬的地方盡可能不要搞搬遷。對自然條件確實惡劣到不可生存的地方實行小規模搬遷，我們也有足夠的扶貧資源扶持部分人獲得較好的安置條件；對于毀林、伐林嚴重，但是尚可修復的區域，不妨給予農民一定扶貧政策、經濟支持，鼓勵農民個人承包，重新上山種樹；對于居住在深山里交通不暢的自然村，不妨幫助當地村民維修公路，發展經濟，恢復生態；對于地質災害這個問題，也是需要具體問題具體對待，沒有必要采取一刀切式來解決。大家都要搬，搬遷費用巨大，會給國家財政和移民帶來沉重壓力，盡量不要顧此失彼。

2、分類安置，解決不同搬遷移民的不同需求，實現整體搬遷

分類安置是根據移民的家庭結構、生產生活技能、困難程度等情況，實施不同的安置方式。按照扶貧對象(含五保戶、低保戶)的移民安置在保障房，低收入家庭的移民在經濟適用房，中高收入家庭的移民安置在商品房的思路，應重點做好下列工作：首先，劃分搬遷點農戶貧富程度類別。針對本村農戶大家互相熟知貧富情況這一特點，按照搬遷點農戶貧富狀況漸次排序，把每個搬遷點的農戶按貧富分成三個類別，第一類貧困戶占20％，第二類中等戶占50％，第三類富裕戶占30％。其次，按照搬遷點農戶貧富三個類別，建設相應安置房。一是專項扶貧資金專用于建設保障房，保障貧困戶移民住房。依托經濟和用地條件較好的中心村、基層村進行遷徙。實現小村并大村遷移。牢固樹立節約集約用地意識，堅持小面積、廣覆蓋的原則，保障房建筑面積一套為50平方米。貧困戶入住不出錢。二是捆綁農村政策建設經濟適用房，保障中等戶移民住房。合理定位政府、社會組織和相關企業在新十年農村“大扶貧”工作格局中的角色。積極有效地解決環境惡劣地區群眾移民安置住房問題，給予各種建設規費優惠。各級國土資源、建設、交通、水利、電力、廣播電視、公用事業等部門應減免搬遷移民安置小區的征地等規費、住房建造、配套設施建設等行政事業性規費以及證件工本費以外的房屋土地產權登記方面的其他規費；支持和鼓勵金融機構向建房戶低息貸款，完善住房金融保障體系和抵押貸款體系；整合農村住房改造、農村困難群眾建房救助、村莊規劃編制、農村生活污水改造、大項目推進等政策資源，做到與之緊密協作、聯合開發、優勢互補、成果共享。力爭中等戶移民向圩鎮集聚安置，經濟適用房建筑面積應控制在60-80平方米，通過政府干預，房價應比商品房低30％左右為宜。三是鼓勵富裕戶移民進城購商品房安置，政府應切實為他們解決安置區的戶口、小孩入托、入學等問題。通過分類安置，確保搬遷點能實現整體搬遷，我們的扶貧對象切實能夠在易地扶貧搬遷中受益。最后，對移民安置保障住房和經濟適用住房要建立退出機制，在收入標準，居住時限上建立制度保障。

3、指導移民就業，實現穩得住、能致富。指導貧困戶移民繼續經營好自己的土地、山地，調整產業結構，增加收入；引導中等戶移民轉移就業。加大對移民轉移就業培訓力度，切實提高其勞動技能和創業本領，讓搬遷移民早日“創新業”，興辦家庭工業，鼓勵工商企業、農業龍頭企業吸納移民就業。加快土地流轉，在堅持搬遷移民原有集體資產享有權不變、土地承包權、林木收益權和自由山地使用權不變的前提下，鼓勵農民將土地由分散經營向規模經營轉變，防止耕地拋荒；充分利用原居地閑置土地、房屋等資源，興辦規模養殖場，移民可組建合作社，承包荒地、荒山，創辦種養業，實現勞動致富，過上幸福美滿生活。

4、推進易地扶貧搬遷工作機制的創新。重點建立對易地扶貧搬遷工作進行系統監測的制度，對已確認的搬出點和農民進行跟蹤監測，加快發展搬遷移民“大扶貧”格局下政府、社會組織、以及相關企業之間的分工協作制度，健全易地扶貧搬遷項目的可行性研究以及項目實施、檢查督促、驗收評價和后續扶持管理制度，完善易地扶貧搬遷資金使用監督制度。