制度建設能否與教師待遇無縫對接

2012年秋季開學后不久，中國政府網公布了《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》，提出“保證教師平均工資水平不低于或高于國家公務員平均工資水平”，以及“全面實施教師資格考試和定期注冊制度”。隨后，教育部早前公開征求意見的一組規章《幼兒園教師專業標準（試行）》《小學教師專業標準（試行）》和《中學教師專業標準（試行）》正式實施，都明確提到“教師要保護學生生命安全，教師要了解幼兒或學生的身心健康發展的特點，掌握相應的方法和策略。”

這些面世的文件所涉及的教師話題，其核心無不指向了制度建設。過去多年，一些制度建設之所以難以推進到與教師的若干話題無縫對接，或許就在于沒有形成與時俱進的改革思維。如果總是繞著避開制度建設這個核心詞，那么繞回到教育體制改革前的老路就很有可能成真。

實行國家教育公務員制

“保證教師平均工資水平不低于或高于國家公務員平均工資水平”，這是多年來政府部門每每提及教師待遇的話題時，反復高調表達的話語。這樣的態度著實令公眾心中不是滋味，因為他們不得不面對的是一個悲催的現實——教師待遇，尤其是農村教師待遇，尚未依法得到保障。

本來，“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度，具體辦法由國務院規定”是我國1994年1月1日起實施的《教師法》第二十五條之規定。此后至今，這一法律條文卻遲遲沒有落實，也就是說，地方政府部門始終沒有嚴格遵循《教師法》保障教師待遇。

顯然，依法保障教師待遇，必須監督政府部門實際行動的有無，必要時追究政府部門的違法責任。可是多年沒有依法保障教師待遇，不少地方政府官員或許認為根本不是什么問題，他們總是以“財政資金不足”等理由搪塞，一方面把保障教師待遇當作是對教師的施舍，一方面給得不到法律保障待遇的教師們在教師節送上幾句安慰。如此一拖竟拖過了18年。

2010年頒布的國家《教育規劃綱要》指出，要“加強教育監督檢查，完善教育問責機制”。根據綱要的這一精神，如果對不保障教師待遇的地方政府，切實追究責任，誰還會繼續把《教師法》不當回事呢？

其實，更深層次的問題還在于，“保證教師平均工資水平不低于或高于國家公務員平均工資水平”的表述本身，就留給了地方政府操作上的彈性空間，其一，眼下的公務員薪酬并沒有完全陽光化，即使教師的工資向公務員看齊了，但總體待遇還是有很大差距。其二，平均工資水平的計算，一所學校行政人員和一線普通教師的平均工資很高，卻很可能掩蓋了一線普通教師的工資很低；一個地區城區學校教師和鄉村教師的平均工資很高，卻很可能掩蓋了鄉村教師工資很低，這當然不能說保障了教師的待遇。

多年前，在全國兩會期間就有代表提出，我國有必要借鑒發達國家的經驗，“實行國家教育公務員制”。 這個建議認為，將教師納入公務員管理，不會增加國家新的開支，而會有助于法律保障教師待遇的落實，同時也有利于對教師隊伍的進一步管理、培養和使用。比如美國和日本規定，義務教育教師每隔五年必須輪換一次，因為實行了國家教育公務員制，義務教育教師作為公務員有責任輪換。我國在推進義務教育均衡時，也曾有過教師輪換的動議，卻終究難以執行，其主要原因或許就在這里。

最現實的一個問題，是我國教育部門規定“教師不得有償家教”之所以成為一紙空文，一是我國《義務教育法》《教育法》等上位法中，找不到教師不得兼職的相關法律依據，這相當于行政部門的這條規章涉嫌違法；二是家教有償與否很難取證；三是一些教師待遇低，只有通過雙休日兼職，改善自己的經濟狀況。在新加坡，就有明確規定教師不得到教育培訓機構兼職，要么在學校為學生無償補課，要么轉到社會的教育培訓機構做培訓師，這個“二選一”的規定得以執行，也是因為實行了國家教育公務員制。

建立現代學校制度框架

把“要保護學生生命安全”作為幼兒園教師、中小學教師的專業標準之一，顯然是直面現實存在的某些教師諷刺、挖苦、歧視、體罰或變相體罰等不尊重孩子人格的現象，其用意在助推教師專業素質的提高。遺憾的是，沒有落實機制的這些標準，對教師專業素質的提高毫無意義。

我國2006年修訂的《未成年人保護法》早有明確規定，“學校、幼兒園、托兒所的教職員工應當尊重未成年人的人格尊嚴，不得對未成年人實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為。”這就是說，法律已規定教師的這類行為違法，理應依法追究其責任。如果這樣的法律條文都得不到執行，那么再將其列入專業標準又焉能得到執行呢？

還有，為了小學教師能與時俱進，標準要求“要掌握對小學生進行青春期和性健康教育的知識和方法”。可是問題在于，我國中小學教育中輕視人格教育、生命教育和生活教育的狀況極為普遍，即便教師掌握了有關青春期和性健康教育的知識和方法，而現實中的學校教育卻根本不開展這方面的教育，同樣不能扭轉性教育被輕視的局面。

應該看到，為提高教師的專業素質，教育行政部門除了此次制定專業標準，近年來還出臺了師德規范，推出了定期注冊制等。從本質上講，這些措施都是希望用行政的方式來解決教育事務，只是效果并不看好。首先，由于缺乏嚴肅的問責機制，對于違法違規行為的處理往往不了了之；其次，由于行政追求短期的辦學政績，因此引導學校、教師只關注那些能盡快出政績的指標，至于平時根本上不了臺面的安全教育，只有在出事時才“重要”一下，這類“不考不重要”的事例俯拾皆是。

要提高教師的專業素質，2010年7月頒布實施的國家《教育中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》（下稱《規劃綱要》），明確提到我國要推進教育管理制度改革，建立現代學校民主管理制度。在這個制度框架下，有關師德的規范，應該由教師行業委員會制定；有關對教師能力的評價，應該由教師同行委員會進行。如果仍由行政部門制定規范、推行標準，只會導致政校不分、管辦不分。

也就是說，按照《規劃綱要》的精神，提高教師素質、增強教師的職業榮譽感，不能只把希望寄托于行政規范，關鍵要在中小學（幼兒園）建立民主管理的現代學校制度。這意味著教育行政部門要規范自身的行為，努力促進落實中小學（幼兒園）的辦學自主權，并在校內建立民主管理以及教育評價機制。這正是規范學校辦學、提高教師素質、保障未成年受教育者權益的根本性舉措。

期待教師同行評價制度對接

進入新學年，上海、北京兩地已相繼表示，從今年起，中小學教師資格在首次注冊后將不再終身有效，而可能改為每五年注冊一次。此次旨在打破教師資格終身制之舉隨即成為社會各界關注的一個熱點。

盡管國家推出的這個關于實施教師資格考試和定期注冊制度的行政法規，與落實2010年頒布實施的《規劃綱要》，具有政策的一致性和連續性，但仍有認為“這種做法既不妥當，也不可行”的聲音出現，并提出了部分教師會出現抵觸乃至抵制行為，教師管理成本會增高，教育人事管理中的尋租和腐敗現象會增加等理由。

此前，我國在教師的管理方面，由于所發放的教師資格證書沒有時限規定，導致無論相應的聘任條件達到與否，但凡進入教師隊伍者基本就是“終身教職”，這種制度安排，必然會導致一些并沒有職業理想、職業興趣者，難以勝任教師崗位的要求。這也是社會輿論強烈呼吁打破教師終身制的原因。然而當下“五年一注冊”的教師資格“年檢”，又可能出現新的問題，即所有的教師都將被取消“終身”。

在發達國家中，有一種制度規定達到聘任條件的中小學教師，可申請“終身教職”，聘任他們的學校不得隨意解聘。如此，既能保障教師有一份穩定的工作，又可避免教師的教育自主權受到校方其他非教學因素的干擾。由于對“終身教職”的考核、遴選極為嚴格、慎重，一旦獲得“終身教職”，意味著在職業能力、職業操守方面得到了同行的認可。可以說，爭取“終身教職”的驅動力，不是來自外部的考核壓力，而是自身的職業興趣和職業理想使然。

分析以上的“終身教職”制，會發現其通常有兩個制度做支撐，一是教師同行評價制度。對教師的考核、評價，不是由行政機構進行，而是由教師委員會實施，力避行政因素的干擾。教師同行會設定明晰的教育標準，考察教師的教育水平和貢獻；二是年薪制。教師的年薪優厚且在事先約定好，以保證教師職業的獨立性和超脫性。

通過比較，孰優孰劣自會一目了然。其一，我國把中小學教師的收入分為基本工資和績效工資，績效工資考核，這很容易出現考核者以考核之名干涉教師教育的問題，并且會引導教師只關注考核的指標。其二，我國對教師的考核、評價，一直由行政部門組織，采取行政管理、評價的方式，以及功利性的行政指標，比如對中小學教師的考核有班級平均分數、升學率、學生獲獎情況和教師本人獲獎情況等。其三，把考核的結果直接與當年的收入掛鉤。到頭來不僅很難促進教師隊伍素質的提高，還可能進一步加劇教育的行政化和功利化，致使教育愈發偏離教育本質。

因此，在打破教師“終身制”的試點中，有必要借鑒國外設立“終身教職”的管理經驗，建立教育同行評價制度，提供給教師優厚的待遇。同時，考核的可行性、科學性和有效性，是打破教師“終身制”的關鍵，包括由誰考、考什么、對考的結果如何評估，這些技術上充滿不確定性的環節，都需要有適宜的體現人性化的政策對接。只有基本上具備了這些條件，才能保證推行“五年一注冊”淘汰機制的過程不致出現扭曲變形。