結(jié)構(gòu)性減稅三大難題

“穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)”背景下，社會(huì)各界對(duì)今年的結(jié)構(gòu)性減稅期待甚殷。由于減稅涉及多層次利益關(guān)系調(diào)整，所以必須妥善處理好三大難題，即稅制改革與稅收增長(zhǎng)的關(guān)系、稅類結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，以及稅收與非稅收入關(guān)系。

首先在稅制改革與稅收增長(zhǎng)關(guān)系層面，結(jié)構(gòu)性減稅與稅收增減不一定同向。

減稅分為政策激勵(lì)性和稅制改革性兩種情況。前者通過(guò)減輕部分納稅人稅負(fù)實(shí)現(xiàn)階段性政策目標(biāo)；后者則通過(guò)變動(dòng)稅制要素實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的稅負(fù)公平負(fù)擔(dān)，是相對(duì)長(zhǎng)期的制度安排。就基本面而言，我國(guó)現(xiàn)階段正在進(jìn)行的是稅制改革性減稅。

2009年起我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅呈現(xiàn)系統(tǒng)化局面，涉及所得稅、流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅三個(gè)稅系。如營(yíng)業(yè)稅改增值稅，是要把按增值稅額課稅的方式擴(kuò)大到所有商品和勞務(wù)的流轉(zhuǎn)，從而減少重復(fù)課稅；再如個(gè)人所得稅改革，是要縮減征稅范圍。

正是因?yàn)楫?dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅的制度特點(diǎn)，部分人將結(jié)構(gòu)性減稅等同于稅收大幅減少，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前的稅收增長(zhǎng)感到疑慮。而事實(shí)上，稅制上減負(fù)與稅收額增減不一定同向，因?yàn)槎愔浦皇怯绊懚愂疹~的一個(gè)因素。發(fā)生稅制性減稅時(shí)，會(huì)直接減少單位GDP稅額，稅額總量卻不一定減少。比如增值稅改革，轉(zhuǎn)型后稅收額仍然增長(zhǎng)的關(guān)鍵是應(yīng)稅產(chǎn)業(yè)規(guī)模繼續(xù)在擴(kuò)張，物價(jià)在上漲。

換一個(gè)角度看，稅收能否正常增長(zhǎng)直接決定政府執(zhí)政目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。我國(guó)正處在社會(huì)福利體系再造時(shí)期，重點(diǎn)是通過(guò)財(cái)政再分配手段來(lái)托高中、低收入群體的公共產(chǎn)品享用水平。所以，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，并不意味著形成稅收最少化格局，而是要實(shí)現(xiàn)量能課稅目標(biāo)。

因此，選擇結(jié)構(gòu)性減稅措施，須以公平稅負(fù)為目標(biāo)。具體要做到：一是要繼續(xù)依法征稅，防止偷漏稅；二是推進(jìn)資源稅和房產(chǎn)稅改革，探索建立環(huán)保稅制；三是通過(guò)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

其次，在結(jié)構(gòu)性減稅過(guò)程中要處理好稅類之間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題。

從稅收結(jié)構(gòu)看，流轉(zhuǎn)稅占比達(dá)70%多，所得稅占20%，財(cái)產(chǎn)稅占10%，近年實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減稅，流轉(zhuǎn)稅和所得稅都在減收，為平衡計(jì)有必要增加財(cái)產(chǎn)稅。

先看流轉(zhuǎn)稅，這是下一步改革著力點(diǎn)，如營(yíng)業(yè)稅改征增值稅。近年改革已使增值稅和營(yíng)業(yè)稅減收5千多億元，流轉(zhuǎn)稅減收已達(dá)高限。我國(guó)是一個(gè)產(chǎn)銷大國(guó)，高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)銷規(guī)模擴(kuò)張促成增加值連環(huán)疊加，如果流轉(zhuǎn)稅稅率過(guò)低，會(huì)對(duì)稅收與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)合理聯(lián)動(dòng)機(jī)制產(chǎn)生負(fù)面影響。

所得稅方面，鑒于提高個(gè)人所得稅阻力很大，再上調(diào)企業(yè)所得稅稅率會(huì)挫傷企業(yè)自主投資積極性，提高直接稅比重在中國(guó)行不通。

所以從三個(gè)稅類平衡的角度，有必要增加財(cái)產(chǎn)稅。資源稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，其分步由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，可以約束資源耗費(fèi)，應(yīng)著力推進(jìn)，但前提是加快營(yíng)業(yè)稅改征增值稅。房產(chǎn)稅改革屬于財(cái)產(chǎn)稅增收，設(shè)計(jì)房產(chǎn)保有課稅制度既要考慮收入調(diào)節(jié)，也要考慮民眾接受度。

最后是妥善處理稅收與非稅收入之間關(guān)系，其難點(diǎn)是收入源如何在稅和非稅之間切分。具體講有兩大問(wèn)題：

一是房地產(chǎn)的稅費(fèi)關(guān)系。比如在個(gè)人住房保有課稅問(wèn)題上，目前在房地產(chǎn)開發(fā)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)已經(jīng)征收了一些費(fèi)用，其中有的是以政府性基金形式征收的，比如土地出讓金，這些費(fèi)的收入占稅收的比重相當(dāng)高，如果對(duì)個(gè)人住房保有課稅，需要理清前端的收費(fèi)。

二是社會(huì)保障繳費(fèi)與所得課稅之間的關(guān)系。所得課稅和社會(huì)保障繳費(fèi)實(shí)際上都是針對(duì)收入余額征收，兩者自然存有相互擠占關(guān)系。目前的處理辦法是把社會(huì)保障繳費(fèi)在稅前列支，但并不能完全解決問(wèn)題。實(shí)際上核心難點(diǎn)是兩方面負(fù)擔(dān)率的平衡。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，還是要減輕個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)，把征收空間讓給社會(huì)保障繳費(fèi)。

從方向上看，今后還要繼續(xù)加強(qiáng)非稅收入的規(guī)范管理：一是要把所有非稅收入分類納入預(yù)算管理，重點(diǎn)是政府性債務(wù)收入；二是清理不合理收費(fèi)；三是控制類似罰沒收入，防控超標(biāo)罰沒。

（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)）

實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，并不等于最少化稅收，而是要實(shí)現(xiàn)量能課稅目標(biāo)