鐵路改革預熱

中國鐵路改革正在尋找前進步驟。

“鐵道部現在開始重新研究改革，意義非同一般。”中國社科院規制與競爭研究中心主任張昕竹告訴《財經國家周刊》。

張昕竹曾參與國內電信和電力行業體制改革方案的頂層設計，本世紀初還曾參與鐵路“網運分離”改革的方案設計。2011年底，他為鐵道部政策法規司和經濟規劃研究院的工作人員介紹國內其他網絡型基礎產業改革的路徑及進展情況，并就鐵路改革的路徑選擇等問題進行了探討。

鐵道部經濟規劃研究院一位工作人員證實，他們確實探討過鐵路如何進一步進行體制改革的問題。如今，外部要求鐵路改革的呼聲較高，鐵路系統內也有改革意愿。

“鐵道部對整體改革，目前只能說是處于前期調研階段。鐵路系統改革的重點，仍在于內部實行政企分開和發展多元化經營。”這位工作人員說。

政企分開前奏

2011年6月8日，鐵道部向各鐵路局及專業公司，下發了《關于加快轉變鐵路發展方式確立國家鐵路運輸企業市場主體地位的改革推進方案》。該方案的核心是，按照政企分開的要求，轉變鐵道部職能，擴大鐵路運輸企業經營自主權，確立鐵路局的市場主體地位。

一位鐵路系統人士告訴記者，推進方案頒布后，鐵道部政法司、財務司、運輸局等相關司局，又出臺了系列配套政策措施。按照鐵道部的計劃，2011年的任務是制訂、完善方案，2012年進入方案的全面實施階段。

2011年12月23日、24日，全國鐵路工作會議在北京召開。在會上，經過討論，確認業績考核指標后，部長盛光祖與各路局以及3個專業公司的一把手簽訂了資產經營責任書，這標志著以上方案正式實施，鐵道部開始對各鐵路局實行盈虧總體考核。

按照方案，相關的改革的內容還包括，各鐵路局在鐵道部統一調度指揮的前提下，可自行安排管內客貨列車開行方案，并享有一定運價浮動權和部分物資采購權。同時，各鐵路局可以按照鐵道部下達的盈虧目標，統籌安排資金運用，承擔企業經營盈虧和國有資產保值增值的責任。

據某鐵路局人士介紹，鐵道部也曾向鐵路局放權，后來又將這些權力收回鐵道部。“不過，那時并未對鐵路局實行總體盈虧考核，這次在這一點上走得更遠。”上述人士說。

在上述鐵路局人士看來，目前的改革措施肯定會推動鐵路多元化經營的發展。此前，鐵道部的思路是專注于鐵路客貨運輸主業，一度曾壓縮多元化經營（多經）業務。由于多經公司可以安置鐵路富裕職工，所以大量鐵路多經企業被保留下來，但一直不受重視。同一個鐵路局下屬的多經企業，彼此也缺乏業務上的橫向聯系，缺乏有效的信息溝通和業務整合，無法為客戶提供全程服務，增加收益。

為了破解此前各自為政的局面，鐵道部正在規劃建設全路統一的電子商務平臺，實現跨鐵路局之間的信息共享，讓多經企業與運輸主業更好地配合，形成完整的客運及物流服務鏈。目前北京鐵路局等多個鐵路局也已經開始研究對旗下多經企業做類似整合。

據前述鐵路局人士介紹，由于獲得了更多經營自主權，在保證客貨運主業的同時，發展多元化經營的收入，超出盈虧考核總體指標的部分，各鐵路局可自主決定用于職工福利等支出，這樣就調動了鐵路局發展多經的積極性。

在這位鐵路局人士看來，目前的內部改革仍然是一種過渡性安排，尚無法實現真正意義上的政企分開。但多元化經營將成為鐵路運輸企業逐步市場化的突破口，而將政府職能與企業職能分開，分別打包，將有利于鐵路系統未來過渡到真正的政企分開的狀態。

鐵路改革需頂層設計

目前鐵路的內部改革能走多遠，外界仍沒有十分肯定的聲音。

“如果不進行整體改革，鐵路系統目前進行的內部改革將無法延續。”張昕竹說。

北京交通大學教授趙堅也認為，鐵路系統最主要的權力是調度權，即安排客貨運輸生產的權力。目前各鐵路局僅擁有局內線路的調度權。鐵路系統目前70%的鐵路運輸任務都是跨局完成的，而跨局調度的權力仍然掌握在鐵道部手里。鐵路局并沒有獲得完整的生產指揮權。目前這種放權改革能走多遠，還有待觀察。

在張昕竹看來，目前是鐵路系統啟動整體改革的較好時機。因為鐵道部有壟斷之名，卻沒有獲得壟斷的實惠，實行改革，引入競爭，能讓鐵路系統內更多的人獲益。目前社會輿論也鼓勵鐵路改革。

“國家進行的壟斷行業改革，從來都不完全是自上而下或自下而上的改革，而是要結合雙方的意愿。”張昕竹說，“據我觀察，現在鐵路員工也有改革的積極性，只是怎么改革，他們還比較迷茫。”

“當然，目前鐵路改革的關鍵在于國家層面對鐵路改革有多大決心。必須在國家層面，做出頂層設計。這樣才能上下結合，共同推動改革。”張昕竹表示。

在上述鐵路局人士看來，鐵路負債高企、清算以及鐵路改革后，鐵路的公益性質如何保證等問題，都不是進行鐵路改革的障礙。張昕竹也持類似的觀點。

張昕竹說，此前中國銀行業改革，獲得了國家注資。鐵路系統的債務負擔，也可以采取類似方式加以解決。改革后鐵路系統形成一個或幾個國有鐵路企業，如果它們仍擁有行業壟斷地位，那也應該承擔相應的義務，提供一些公益性質的服務。

前述鐵路局人士則認為，鐵路貨運服務的對象多為企業，當然應該以盈利為目的；而鐵路客運則具有公益性質，類似城市里的公交，國家應用按照公益性企業的政策，對鐵路客運實行扶持。

該人士建議，鐵路整體改革應采取漸進式的改革，先成立一家過渡性質的鐵路總公司，切斷政企紐帶，實現真正意義上的政企分開，然后再將總公司拆分成幾家區域鐵路公司，同時設立鐵路監管機構進行行業監管，由中介機構來進行區域公司之間的清算，未來更進一步則是實行專業化，成立相對獨立的客運、貨運、機車維修等公司，形成由專業化主體分工協作的鐵路產業。

改革步伐不會太快

多位鐵路系統人士認為，中國鐵路改革將是漸進和較為長期的過程。

鐵道部一位官員告訴記者，“鐵道部接到過研究鐵路改革的任務，但什么時候制訂方案，什么時候實施、完成，沒有時間表。也沒聽說國家層面正在組織專門機構，來專項研究這一問題。”

前述鐵路局人士認為，目前各種研究機構，雖然對鐵路改革進行了大量研究，但仍然存在空白點，如鐵路改革的過程對鐵路安全運營會產生怎樣的影響及如何防范的問題，就缺乏研究。“盡管鐵路運輸安全決定于安全投入和監管，與鐵路產權制度、組織形式和管理體制沒有必然聯系，但鐵路改革的過程，有可能會對鐵路運輸安全產生影響，因為大幅度的管理方式變革，會造成員工心理波動等問題”。

目前國家對鐵路的安全性高度重視。在全國鐵路會議上，盛光祖花了大量時間強調鐵路安全管理的重要性。“所以鐵路改革過程中，安全問題將考驗對于鐵路改革的決心。”上述鐵路局人士說。

國信證券在與鐵道部相關人士交流后，在其2011年12月30日發布的報告中也指出，鐵路體制改革還沒有實質性方案。首先，3萬公里以上的建設任務依然繁重；其次，目前鐵路負債需要一個債務主體來承擔；第三，鐵路系統目前既有普通鐵路，又有高速鐵路及提速線路，安全管理的環境復雜。因此，短時期內鐵路改革的步伐不會太快。