公共政策在環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用研究

摘 要：狹義的環(huán)境產(chǎn)業(yè)是指為污染控制和減排、污染清理及廢棄物處理等方面提供設(shè)備和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。它是政府行為與市場行為交互作用的產(chǎn)業(yè)，存在外部性、極強的關(guān)聯(lián)性以及公益性。環(huán)境產(chǎn)業(yè)的上述特征決定了國家必須采用行政的、法律的和經(jīng)濟的手段來調(diào)控環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而國家干預(yù)手段最明顯直接的表征便是有關(guān)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的公共政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控。本文通過對發(fā)達國家環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的分析，得出政府制定公共政策在促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要作用，由此對中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了四點重要建議。

關(guān)鍵詞：外部性； 公益性； 市場失靈； 政府干預(yù)

中圖分類號：X324 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2012）08-170-002

環(huán)境產(chǎn)業(yè)（中國稱環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)，簡稱環(huán)保產(chǎn)業(yè)，英文為environmental protection industry）作為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建人與自然和諧社會的物質(zhì)基礎(chǔ)，已經(jīng)成為控制環(huán)境污染、提高環(huán)境質(zhì)量、推動經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)部門，在世界范圍內(nèi)迅速成長。中國經(jīng)濟的高速發(fā)展帶來了嚴重環(huán)境污染，迫切需要通過發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)控制污染，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。明確公共政策在環(huán)境發(fā)展中的作用是加快其發(fā)展必須突破的關(guān)鍵問題。

一、環(huán)境產(chǎn)業(yè)的概念與特征

環(huán)境產(chǎn)業(yè)是21世紀的朝陽產(chǎn)業(yè)，在發(fā)達國家正處于蓬勃發(fā)展期。我國國情迫切需要我們進一步加深對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的認識與了解，以便于更好地在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期發(fā)揮其作用，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟。

1．環(huán)境產(chǎn)業(yè)的定義

環(huán)境產(chǎn)業(yè)（environmental industry）一詞是對這一新興產(chǎn)業(yè)門類的簡稱，有狹義和廣義之分。狹義的環(huán)境產(chǎn)業(yè)是指為污染控制和減排、污染清理及廢棄物處理等方面提供設(shè)備和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)；廣義的環(huán)境產(chǎn)業(yè)則涵蓋了環(huán)境問題全過程的防治，既包括狹義的內(nèi)容，也包括能使污染排放和原材料消耗最小量化的清潔技術(shù)和清潔產(chǎn)品，還包括了正面利用生態(tài)環(huán)境效能等內(nèi)容。1999年，國家經(jīng)貿(mào)委指出，環(huán)境產(chǎn)業(yè)是以防治污染、改善環(huán)境為目的的各種生產(chǎn)經(jīng)營活動，包括三個方面：1.環(huán)保設(shè)備（產(chǎn)品）生產(chǎn)與經(jīng)營；2.資源綜合利用；3.環(huán)境服務(wù)。①

2．環(huán)境產(chǎn)業(yè)的特征

環(huán)境產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)決定了其以下四方面的特征：

2.1環(huán)境產(chǎn)業(yè)是一個存在正外部性的產(chǎn)業(yè)

正外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價。環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅能為產(chǎn)業(yè)主體帶來經(jīng)濟效益，更使得產(chǎn)業(yè)外的廣大社會公眾受益。環(huán)境產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)造經(jīng)濟價值的同時，保護了人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，是解決人類可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵之一，可謂澤被后代。

2.2環(huán)境產(chǎn)業(yè)是關(guān)聯(lián)性很強的產(chǎn)業(yè)

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是一個跨產(chǎn)業(yè)、跨領(lǐng)域、跨地域，與國民經(jīng)濟各部門相互交叉、相互滲透的綜合性服務(wù)產(chǎn)業(yè)。它與第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)之間均存在結(jié)合點。環(huán)境產(chǎn)業(yè)的正外部性特征致使其所做貢獻不易直接量化，并不能或不完全在短時間內(nèi)體現(xiàn)在國民經(jīng)濟的增長之內(nèi)，例如環(huán)境改善引起的健康收益可以提高人力資源，減少醫(yī)療開支。

2.3環(huán)境產(chǎn)業(yè)是一個具有公益性的產(chǎn)業(yè)

環(huán)境產(chǎn)業(yè)主要從事改善生態(tài)環(huán)境、保護生態(tài)環(huán)境，避免進一步惡化的各種經(jīng)營活動，提供的產(chǎn)品是優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境，是典型的公共物品。②其發(fā)展主要依靠政府投入，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境服務(wù)方面的產(chǎn)出物消費具有非競爭性和非排他性。環(huán)境產(chǎn)業(yè)雖然具有一定的盈利性，但其致力于謀求社會效應(yīng)，具有明顯的公益性特征。

2.4環(huán)境產(chǎn)業(yè)是政府行為與市場行為交互作用的產(chǎn)業(yè)

作為產(chǎn)業(yè)，必然要以市場為基礎(chǔ)，通過自由的市場機制實現(xiàn)供需平衡。但環(huán)境產(chǎn)業(yè)的正外部性和公益性決定了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必定存在政府的調(diào)控與影響，政府有理由通過公共政策等手段大力支持該產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、以公共政策為表征的國家干預(yù)對環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

為充分發(fā)揮環(huán)境產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的作用，更好地解決環(huán)境問題，存在著兩種手段，一種是通過市場機制，另一種便是國家干預(yù)。在一般情況下，通過市場機制解決環(huán)境問題所需要的交易成本過高，在某些條件下（如涉及后代人利益時）市場機制甚至根本無法發(fā)揮作用。所以，在發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)建立循環(huán)經(jīng)濟模式時，通常更多地需要國家干預(yù)。另外，上述環(huán)境產(chǎn)業(yè)特征中的第三、第四條也決定了國家必須采用行政的、法律的和經(jīng)濟的手段來調(diào)控環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

而國家干預(yù)手段最明顯直接的表征便是出臺有關(guān)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的公共政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控。托馬斯·戴伊認為：“凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策。公共政策從直接觀察的角度來說總是意味著政府的某種行動，尤其是拍板式的行動。正因為公共政策涉及的范圍與領(lǐng)域如此龐大，對社會有著極大的影響力，所以決定做或不做的事情對社會，尤其是對某些特定的利益受影響群體來說是至關(guān)重要的。”③環(huán)境產(chǎn)業(yè)涉及一個國家公民廣泛的利益關(guān)系，理所當然應(yīng)包含在公共政策制定者考慮的范疇之內(nèi)。對公共政策按照影響劃分類別，其中的調(diào)節(jié)性政策一類——即將限制和約束強加于個人或團體，減少受調(diào)節(jié)者的自由和權(quán)力，便涉及到環(huán)境產(chǎn)業(yè)，具體包括控制污染條例、食品和藥品管理條例等。

另外，除了官方的公共政策主體外，非官方的個人作為公共政策的主體對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所起的作用也不可小覷。如卡遜《寂靜的春天》提醒全世界的人關(guān)注環(huán)境的污染問題，并推動了環(huán)境保護運動的產(chǎn)生。由此可見，環(huán)境產(chǎn)業(yè)若欲呈現(xiàn)高速增長，從而對國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)生積極的推動作用，公共政策在其過程中發(fā)揮著重要作用。

三、我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與政策研究

環(huán)境產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展還處于起步階段，有許多阻礙因素導致了其發(fā)展的遲滯。尤其在環(huán)境污染中，產(chǎn)權(quán)不明晰帶來的負外部性，導致排污企業(yè)無法形成對環(huán)境產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的有效需求。排污企業(yè)給附近居民帶來損害，即產(chǎn)生了社會成本；但這些排污企業(yè)在核算成本時只計算自己的生產(chǎn)成本，完全沒有考慮到購買環(huán)境產(chǎn)品來減輕自己造成的污染量，從而為社會成本足額買單。簡而言之，在現(xiàn)有制度下，排污企業(yè)不需要為自己的負外部性承擔可觀的責任，從而也不需要花費成本購買環(huán)境產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品，這便阻礙了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，“市場失靈”的存在使得環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能完全放任市場。在這種外部性造成的“市場失靈”即市場資源配置沒有達到經(jīng)濟效率的情形下，中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開相關(guān)政策支持，政府有必要幫助市場界定明晰的產(chǎn)權(quán)，以促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1．發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策

為了實現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，早在1990年國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于積極發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的若干意見》（此處的“環(huán)保產(chǎn)業(yè)”即本文所指的環(huán)境產(chǎn)業(yè)），明確環(huán)境產(chǎn)業(yè)是防治環(huán)境污染和保護生態(tài)環(huán)境的技術(shù)保障和物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，從而明確了環(huán)境產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位。隨后，我國發(fā)布了《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄（第一批）》、《環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《中國21世紀初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》、《排污費征收使用管理條例》等一系列法律、法規(guī)，并制定、修訂了一大批污染物排放標準，為新時期環(huán)境產(chǎn)業(yè)改革與發(fā)展指明了方向。④

2．發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)與財稅政策

在中國現(xiàn)行的稅制中，對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠主要有：對治理污染、保護環(huán)境、節(jié)能和資源綜合利用項目實行零稅率的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；對部分資源綜合利用產(chǎn)品免征增值稅；對廢舊物資回收經(jīng)營企業(yè)的增值稅實行先征后返70%的稅收優(yōu)惠。財政部、國家稅務(wù)總局在1994年《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》中規(guī)定：企業(yè)利用廢氣、廢水、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產(chǎn)的，可在五年內(nèi)減征或者免征所得稅；分別在1995年、1996年對綜合利用粉煤灰、煤渣的建材產(chǎn)品免征增值稅，并確認該政策長期有效。由國家經(jīng)貿(mào)委、國家稅務(wù)總局不斷進行修訂的《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》也確定了當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）的原則。⑤

3．發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)與金融政策

環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開金融政策的支持。“綠色金融”是以向環(huán)境保護和治理方面提供優(yōu)惠金融信貸，其目的是為了促進中國環(huán)境保護和治理事業(yè)的發(fā)展。環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策要與綠色金融政策緊密結(jié)合起來，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要借助綠色金融，以獲得企業(yè)發(fā)展所需要的資金。通過實施貸款政策傾斜，建立清潔生產(chǎn)基金，采取貼現(xiàn)或延長還貸期限等方式，使開展清潔生產(chǎn)的企業(yè)優(yōu)先獲得貸款權(quán)。同時，實施加速折舊政策，使原有污染嚴重的設(shè)施提前退出使用，為轉(zhuǎn)入清潔生產(chǎn)騰出空間。

五、政府作為公共政策主體的努力以及進一步建議

在不斷嚴峻的環(huán)境形勢面前，我國政府從可持續(xù)發(fā)展的立場出發(fā)，已充分認識到發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重要性與必要性。不僅僅在意識形態(tài)層面，政府有關(guān)部門在實踐中也已獲得不少寶貴的經(jīng)驗，下面就從江浙兩省邊界水污染案看公共政策對負外部性的矯正。

江蘇省吳江市盛澤鎮(zhèn)是一個紡織印染業(yè)十分發(fā)達的工業(yè)重鎮(zhèn)，素有“日出萬匹，衣被天下”之稱，僅鎮(zhèn)區(qū)就有規(guī)模較大的印染企業(yè)27家。然而，發(fā)達的印染業(yè)卻是以犧牲環(huán)境為代價的。這27家印染企業(yè)日排放廢水量竟超過10萬噸，年污水排放量最高時甚至達9000萬噸。這些廢水都被無情的排入一條叫麻溪江的河中，而麻溪江位于盛澤鎮(zhèn)與浙江省嘉興市秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)之間。由于盛澤鎮(zhèn)位于麻溪江的上游，因而大部分污水就從盛澤順流而下，通過麻溪江被排入了王江涇鎮(zhèn)。污水不僅對漁業(yè)資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成重大影響，而且使這一區(qū)域民眾的生存環(huán)境遭到了極大破壞。由于污染橫跨兩省邊界，涉及地方經(jīng)濟利益，加之管理體制不順，以致此后幾年盛澤印染污水侵害的問題都沒有得到妥善解決。

在經(jīng)由兩地政府協(xié)調(diào)、訴諸法律等多種手段的努力之后，一個市場化的“盛澤水處理發(fā)展有限公司”的成立打破了僵局。吳江市政府在學習了有關(guān)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展理論和先進經(jīng)驗之后，決定對印染企業(yè)的污水處理設(shè)施實施產(chǎn)權(quán)剝離，成立上述公司對鎮(zhèn)區(qū)7座污水處理廠實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運行。在理清盛澤鎮(zhèn)和每個企業(yè)污水處理資產(chǎn)與“有償排污權(quán)”的“家底”之后，吳江市便投入了實質(zhì)性操作。他們用27家企業(yè)共同擁有的價值1.8億元的7座污水處理廠資產(chǎn)，分別置換各個企業(yè)的排污權(quán)，而資產(chǎn)剩余部分則全部入股。這樣，通過試行“有償排污權(quán)”制度，盛澤水處理發(fā)展有限公司便成了7座污水處理廠的最大股東，而27家印染企業(yè)也變成了小股東。這樣，不僅實現(xiàn)了環(huán)保設(shè)施產(chǎn)權(quán)的徹底剝離，而且成功鏟除了“治理管理與排污是一家”的痼疾。⑥

盛澤鎮(zhèn)政府通過不斷完善市場化管理運作機制，不僅有效解決了政府環(huán)保資金投入不足的問題，而且實現(xiàn)了排污與治污相分離。排污企業(yè)交納污水處理費，水處理發(fā)展有限公司負責處理污水，環(huán)保部門負責監(jiān)管，做到三者分離，各負其職，改變了污水處理企業(yè)“白天是警察，夜間是小偷”的狀況，強化了相互監(jiān)督，確保了達標排放。

那么，如何使得公共政策在中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中更有效地發(fā)揮作用呢？對此，我們應(yīng)盡快制定促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系：1.根據(jù)我國環(huán)境法規(guī)執(zhí)行不力制約著環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場需求增長的現(xiàn)實，完善法律法規(guī)，提高違法成本，加大執(zhí)法力度，強化監(jiān)督約束。2.建立投融資激勵機制，運用價格優(yōu)惠、稅收減免等政策刺激手段實現(xiàn)環(huán)境投融資主體多元化、渠道多樣化。3.制定規(guī)范環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場秩序的政策，通過運用可交易許可證等制度載體促進環(huán)境市場規(guī)范、有序發(fā)展。4.制定相關(guān)經(jīng)濟政策，適時開征環(huán)境稅以及碳稅以建立環(huán)境基金，適當降低產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)小型企業(yè)的信貸門檻。5.“走出去”與“請進來”相結(jié)合，引導國內(nèi)企業(yè)積極開拓國際環(huán)境市場，為環(huán)境產(chǎn)品和環(huán)境技術(shù)出口創(chuàng)造條件；創(chuàng)造良好的投資環(huán)境以吸引外商，引進國際上高精尖的環(huán)保技術(shù)。

盡管一直在高速增長，但是中國的環(huán)境產(chǎn)業(yè)與世界發(fā)達國家相比仍然存在明顯的差距。中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)需要在大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟、節(jié)能環(huán)保作為基本國策進入新的發(fā)展時期的背景下，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、擴大規(guī)模、提升產(chǎn)業(yè)競爭力以積極應(yīng)對來自發(fā)達國家環(huán)境產(chǎn)業(yè)的沖擊。

參考文獻：

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②徐波.中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式研究，科學出版社2010年版，第39頁

③孫多勇主編.公共管理學，湖南人民出版社2005年版，第96頁

④⑤郭建斌，黃海峰，高農(nóng)農(nóng)主編.環(huán)保產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟，中國輕工業(yè)出版社2010年版

⑥朱柏銘.從江浙兩省邊界水污染案看負外部性的矯正，中共浙江省委黨校學報，2006-11-15