財政部和我國利用國際金融貸款農業項目績效評估實踐

摘要：政府投資農業項目是政府支持農業的重要途徑之一，此類項目的績效評價影響著政府投資項目的實際效果。了解財政部財政支出項目的績效評價實踐和我國利用國國際金融貸款農業項目績效評價實踐，是改進我國政府投資農業項目績效評價的不可或缺的重要基礎。伴隨著我國財政管理體制改革的不斷深入，我國財政支出績效管理經歷了一系列的探索，并逐步建立和完善了效績評估制度，著手開展國家重點投資項目的評估工作；國際金融貸款農業項目則指財政部經國務院批準代表國家向世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金、歐洲投資銀行等國際金融統一籌借并形成政府外債的貸款，以及與上述貸款搭配使用的聯合融資。本文重點對財政部和我國利用國際金融貸款農業項目的績效評價實踐進行了梳理，得到了相應的經驗啟示。

關鍵詞：財政支出 績效評價 國際金融貸款 農業項目

一、財政部開展財政支出項目績效評價的有關實踐

（一）我國財政支出項目的制度變遷

回顧我國公共支出績效評估理論和實踐發展的歷史，伴隨著財政管理體制改革的不斷深入，財政支出績效管理經歷了一系列的探索，并逐步建立和完善了效績評估制度。特別是在國外先進管理經驗傳入后，我國便開始借鑒世界銀行的做法，著手開展國家重點投資項目的評估工作。投資項目后評估的主要目的是全面總結投資項目的決策、實施和運營情況，分析項目的技術、經濟、社會和環境效益的影響，為投資決策和項目管理提供經驗教訓，改進并完善建成項目，提高其可持續性。項目后評估的主要內容有項目目標、項目實施過程、項目效益、項目影響、項目持續性五類評估。

2000年以后，財政部開展了財政支出績效評估的試點，財政部統計評估司開始著手財政支出績效評估的研究。2001年，湖北省財政廳根據財政部的安排，率先在該省恩施土家族苗族自治州選擇了5個行政事業單位，進行了評估試點。2002年，湖北省又在全省范圍內進行了擴大試點，湖南、河北、福建等地也進行了小規模試點。通過試點，摸索了一些經驗，取得了初步成效。

從2005年開始，財政支出項目績效評價步入正軌。由于我國投資體制改革相對滯后，政府投資權利與責任不對稱，容易造成一定的職能錯位，從而導致財政支出的越位，財政部于2009年6月頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，以加強財政支出管理，強化支出責任，提高財政資金的使用效益，體現政府公共服務目標，完善績效評價基本框架。財政支出績效評價是財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出產出和效果進行客觀、公正的評價。根據《財政支出績效評價管理暫行辦法》，績效評價要遵循科學規范原則、公正公開原則、分級分類原則和績效相關原則。績效評價的對象包括部門（單位）預算管理的財政性資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金。

《財政支出績效評價管理暫行辦法》以現有中央和部分地方考評辦法為基礎，結合近年績效評價試點情況，在評價框架體系上作了進一步完善，與原有中央和地方績效考評辦法相比，增加了“績效目標”、“績效報告和績效評價報告”兩個部分，內容上以績效目標的設立為邏輯起點，各部分之間在工作程序和概念關聯方面的邏輯性較強，引入更為合理，體系更為完整。此外，《財政支出績效評價管理暫行辦法》還明確績效評價的主題是開展績效評價的前提和基礎，也是落實績效評價責任的基本要求；突出了績效目標的重要性和操作性，確認了績效目標是績效評價的核心和依據，設立績效目標是績效評價工作的基礎和起點；強調部門預算支出績效評價以項目支出為重點，一般性轉移支付和專項轉移支付，以享受資金數額較多的地區或對社會經濟發展有重大影響的支出為評價重點。此外，《財政支出績效評價管理暫行辦法》指出績效評價指標由財政部門和部門（單位）分別或共同制定，明確了績效評價的主要方法，規范了績效評價的工作程序和報告內容。

2011年4月，財政部在2009年的《財政支出績效評價管理暫行辦法》上又頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號），包括總則、績效評價的對象和內容、績效目標、績效評價指標、評價標準和方法、績效評價的組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告、績效評價結果及其應用、附則8章37條，標志著我國財政支出項目績效評價步入了與改革步伐相一致，更合理、更科學的新階段。

（二）財政部關于財政支農資金績效管理的意見和制度

十六大以來，中央把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，并制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針策略，中央連續九年發布指導農業農村工作的“一號文件”，出臺了一系列重大支農惠農政策。伴隨著強農惠農政策的不斷出臺，財政支農投人的力度也不斷加大，給財政支農資金管理提出了新的任務和新的要求。從總體上看，各級財政部門和主管部門通過加強制度建設、規范預算管理、探索支農資金整合試點、加強監督檢查等，在強化支農資金管理方面做了一些工作，取得了一定效果，也探索了一些新思路、新舉措。但是，對支農資金管理不規范的問題仍然存在，違規違紀的現象時有發生，部分支農資金使用效益不高的問題仍然比較突出，部門預算中也不同程度地存在項目交叉安排、分散使用的現象。

在上述背景下，2007年財政部農業司開展了財政支農資金管理年活動，并對部分專項資金使用管理情況進行了重點抽查。2008年2月，財政部就加強支農資金管理問題下發《財政部關于進一步加強財政支農資金管理的意見》，以切實加強財政支農資金的管理。

《財政部關于進一步加強財政支農資金管理的意見》明確了進一步強化和規范支農資金管理十個方面的任務和要求。一是進一步提高認識，增強責任感和緊迫感，牢固樹立“抓資金管理就是抓資金投人、抓資金管理就是抓使用效益、抓資金管理就是抓資金安全”的理財觀念，把強化支農資金監管與擴大支農資金投人放在同等重要的位置。二是不斷優化財政支農支出結構，進一步突出支農投人重點，增強各項政策措施的針對性和有效性。三是規范項目申報程序、積極創新項目立項機制、統籌研究建立支農工程項目建設與管護機制。四是加強對財政支農資金的分配使用管理，確保資金安全高效運行。完善分配辦法、規范支出行為、加快支出進度。五是繼續抓好財政支農資金整合試點工作，進一步擴大支農資金整合的范圍、完善支農資金整合引導和激勵機制、推行項目審批權限下放改革。六是進一步規范部門預算支出管理，嚴格編制部門預算、嚴格控制設立專項，強化預算約束力、合理解決支出進度慢和結余資金較多等問題。七是加強制度建設和深化預算管理制度改革，加強績效考評，創新財政支農資金規范監管機制，將支農資金管理納人法制化軌道。八是充分發揮基層財政部門的監管作用，讓基層財政更多地參與支農項目調研、評估、實施及監督檢查等工作，支持建立中央財政與基層財政信息對接和信息溝通機制。九是建立獎懲制度，進一步嚴格監管獎懲措施和責任追究制度。十是明確責任，加強配合，積極研究中央和地方支農投人責任，充分發揮審計部門、社會中介機構以及新聞媒體監督作用。

2011年4月財政部頒布《財政支出績效評價管理暫行辦法》后，為了進一步規范和加強中央財政現代農業生產發展資金和項目管理，建立健全激勵和約束機制，切實提高資金使用效益，財政部于2011年9月14日印發了《中央財政現代農業生產發展資金績效評價辦法》，明確了中央財政現代農業生產發展資金的使用、管理和績效評價辦法。現代農業生產發展資金績效評價，是指財政(務)部門運用一定的評價方法、量化指標和評價標準，對中央財政安排的現代農業生產發展資金績效目標實現程度進行綜合性的衡量和評價。績效評價工作由財政部統一組織，分級實施。財政部負責制定評價規則和標準，落實獎懲措施，并對省級財政（務）部門進行績效評價。財政部的主要工作職責有：（1）制定中央財政績效評價辦法；（2）統一組織實施績效評價工作；（3）對省級財政（務）部門工作層面進行績效評價；（4）根據績效評價結果，落實相關獎懲措施；（5）加強對省級財政(務)部門績效評價工作指導。省級財政（務）部門的主要工作職責是：（1）制定省級績效評價實施細則；（2）組織實施省級自評工作和對項目縣的績效評價工作；（3）指導和督促項目縣做好績效評價相關工作；（4）向財政部報送省級自評報告和對項目縣的績效評價結果；（5）對績效評價中發現的問題認真研究并及時整改；（6）及時向財政部反饋績效評價經驗總結等相關信息。

（三）財政支出項目績效評價的有關具體實踐

《財政支出績效評價管理暫行辦法》頒布后，各地財政部門大力推進財政支出績效管理方式的改革，財政支出績效評價的項目范圍和數量不斷拓展，項目資金規模不斷擴大，增強了預算單位的支出責任意識和績效觀念，提高了財政資金使用效益。

1、江西：從整合、制度、考評三方面綜合提高財政支農績效評價水平

江西省把抓資金績效管理擺在財政支農工作的突出位置，徹底摒棄重分配、輕管理、輕績效的觀念，加強與相關部門的溝通協調，從整合、制度、考評三個方面形成合力，全方位構建資金績效管理體系，確保支農資金充分發揮效益。

一是以整合求績效。針對部分支農資金使用分散和交叉重復并存、使用績效不高的問題，江西省財政依托規劃，加大支農資金清理歸并力度，搭建整合平臺，逐步建立按規劃統籌項目，按項目安排資金的機制，積極推進支農資金的有效整合。在組織上，切實堅持“四個必須”，即黨政主要領導必須高度重視，項目平臺必須選定，發展規劃必須制定，支持政策必須穩定；在機制保障上，著力構建“五項機制”，即上下聯動機制、協調管理機制、績效考評機制、資金監管機制、長效發展機制。在實際工作中，圍繞產業發展規劃，從區域產業、縣域產業和鄉村產業三個層面，初步構建整合支農資金支持優勢特色產業發展的新格局，成效顯著。

二是以制度保績效。為提高項目管理的規范性和實效性，江西省建立健全了現代農業、小農水重點縣、扶貧等項目管理制度，將項目的立項、實施、竣工、后續管理等各環節納入有效監管，大力推行“項目公示制、項目法人負責制、重點工程項目建設招投標制、項目建設監理制”等管理模式，規范工程建設管理。同時，完善資金管理制度，認真執行縣級報賬制，對資金運行的全過程實施監控，確保項目資金落實及時、安全、有效，實現財政支農資金管理的制度化、程序化、規范化，有效遏制違規違紀現象的發生。

三是以考評促績效。按照財政部《關于進一步加強財政支農資金績效考評工作的意見》（財農[2009]425號）要求，江西省全面構建了重點專項資金的績效考評體系，把各項資金的安排分配、使用管理、項目效益、建后管護等情況納入考評內容，量化指標；提高考評工作的透明度，努力做到考核結果公開、公平、公正；將考評結果與資金分配直接掛鉤，對資金管理到位、使用績效高的地方多安排資金，對資金管理不到位、使用績效低的地方少安排或不安排資金。

2、江蘇：按照“四位一體”理念加強支農績效考評力度

江蘇財政按照“預算編制、預算執行、監督檢查、績效評價”四位一體的理念，加強財政支農資金管理。

一是健全支農財政預算體系。不斷加大投入力度，落實財政支農投入政策。細化預算編制，減少代編預算。按照“整合存量、優化增量、有進有退、突出重點”的要求，加強財政支農資金整合。注重運用監督檢查及績效考評的結果，體現“以結果為導向”的預算編制原則。

二是規范預算執行管理。嚴格執行批復的專項資金預算，按規定的用途安排使用資金。科學撥款、用款，加快支出進度。健全預算執行管理制度，完善財政支農資金報賬制管理辦法，全面推行國庫集中支付制度，健全項目后續管理制度。

三是完善財政運行全過程的監督機制。日常檢查和重點檢查相結合，政府審計與中介審計相結合，加強事前和事中監督，促進監督與管理有機融合。主動運用監督檢查的結果，作為分配資金和編制預算的重要依據。

四是推進財政支農資金績效管理。繼續做好現代農業生產發展、脫貧攻堅工程、小型農田水利建設重點縣等支農專項資金績效考評的工作。加強財政支農資金績效考評的制度建設，完善績效考評方式，健全績效考評指標體系。完善績效評價結果的運用機制，將考評結果與資金分配、部門預算掛鉤，獎優罰劣，實現“問責”與“問效”有機結合。

3、云南：財政支出績效評價結果“四結合”應用機制

首先，財政支出績效評價與預算資金安排相結合。對績效評價發現的問題，預算部門（單位）要主動進行整改，根據整改結果建立專項預算資金安排退出機制，做到政策有進有退；對整改不到位或不按要求整改的，將緩撥或停撥專項資金。

其次，財政支出績效評價與是與完善制度規范管理相結合。對管理制度不健全不完善，導致項目實施、資金使用存在問題的，應進行認真地分析、研究，及時采取措施，健全或完善相關制度、辦法，規范項目實施，加強資金管理，促進財政資金的合理分配與有效使用。

最后，財政支出績效評價通報和公開、報告和公開相結合。財政部門依據績效評價結果，對取得的績效、成功經驗和做法、存在問題、意見建議，向被評價部門進行通報，并上報黨委、人大、政府、政協及相關領導，供上級領導及時了解掌握財政支出項目實施的情況，作為決策時的參考依據；按政務公開的相關規定，績效評價結果將在政府電子門戶網站等媒體上向社會公開，以提高績效評價結果透明度，主動接受社會監督。

4、天津：財政支出注重經濟性、效率性、效益性

天津市2012年頒布的《天津市財政支出績效評價管理辦法》規定，財政支出不僅需要公開透明，還要實現支出的效果，注重支出的經濟性、效率性和效益性。如果某項財政支出達不到績效目標或績效評價結果較差的，可能根據情況調整或調減預算，甚至取消該項財政支出。

根據《天津市財政支出績效評價管理辦法》，績效評價的對象是各預算單位主管部門管理的預算資金和市對區縣轉移支付資金。績效評價以項目支出為重點，重點評價財政預算安排金額達到500萬元以上、與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經濟影響的項目。為使績效評價客觀公正，財政部門和各預算單位主管部門可以根據需要委托專家、中介機構等第三方實施績效評價。

績效評價內容包括：1、績效目標與全市及本部門發展規劃的適應性；2、財政資金投入和使用情況、財務管理狀況和資產配置、使用、處置及其收益管理情況；3、為實現績效目標制定的制度、采取的措施等；4、績效目標的實現程度和效果；5、需要評價的其他內容。績效評價一般以預算年度為周期。各預算單位主管部門應在預算年度結束后2個月內開展績效評價工作，并于項目結束后的6個月月底前完成。

辦法對績效評價的指標、標準和方法都進行了相關規定。績效評價指標主要類型包括產出指標、效果指標、成本指標等，其中也包括服務對象對財政支出的滿意程度的指標。產出指標則細化為：數量指標，反映根據既定績效目標完成的公共產品和服務數量；質量指標，反映提供公共產品或服務達到的標準、水平和效果；時效指標，反映提供公共產品或服務的及時程度和效率情況。績效評價將對項目的數量成果、質量情況和完成速度都進行考評。績效評價指標實際數據的獲取渠道除政府統計數據、部門工作記錄外，還有服務對象的跟蹤調查、直接勘察、測驗數據等。

天津市的財政支出績效評價結果要求必須依法在一定范圍內公開。績效評價的重要效力在于其評價結果將作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據。《天津市財政支出績效評價管理辦法》明確，對績效評價結果良好的，財政部門和各預算單位主管部門予以表揚或繼續支持；對績效評價發現問題、達不到績效目標或績效評價結果較差的，財政部門和各預算單位主管部門予以通報批評，并責令其限期整改。對不進行整改或整改不到位的，根據情況調整或調減預算，直到取消該項財政支出。而且財政部門應將重大支出項目的績效評價結果定期向政府報告，同時按照政府信息公開有關規定在一定范圍內公開。

5、廣西：規范程序內容 增強可操作性

為加強預算績效管理，明確職責分工，規范自治區本級部門財政支出績效評價試點工作程序及內容，增強試點工作的可操作性，參考財政部《關于印發中央部門財政支出績效評價工作規程（試行）的通知》（財辦預〔2011〕47號），廣西自治區財政廳印發了《自治區本級部門財政支出績效評價工作規程（試行）》。

根據《工作規程》的有關規定，整個財政支出績效評價過程分為三個部分：以20XX年預算年度為基準，對20XX-1年績效評價實施、20XX年績效評價開展、20XX+1年績效評價確認工作。同時，分別明確了在開展工作過程中，廳內有關處室和自治區本級預算單位應該履行的職責。

財政部門負責預算績效管理的組織、協調、指導和實施工作。具體包括：負責制訂預算績效管理規章制度和相應的技術規范；組織、指導本級預算單位、下級財政部門的預算績效管理試點工作；統一制定績效評價共性指標，并指導預算單位制定個性指標；下達試點通知；審核、批復預算單位提出的績效目標；對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查；對績效報告進行審核；負責績效評價結果的反饋、應用和宣傳工作等。

預算單位負責本部門預算績效管理試點項目的實施工作。具體包括：報送試點項目績效目標；組織項目實施；對項目執行進行監控，采取措施促進績效目標的實現；編制項目績效評價方案，設計評價指標，確定評價方法；對項目執行結果進行自評，提交預算績效報告；根據財政部門反饋的績效評價結果改進管理措施等。

此外，《工作規程》還對各階段的工作任務提出了明確的時間節點要求，印制了時間節點圖，嚴格規定了各項績效評價工作的完成時限。

（四）我國財政支出項目績效評價的特點

隨著財政支出管理改革的不斷深入，各級各部門逐步完善財政預算管理體制，主動研究事業發展經費的決策分配機制，推進“以獎代補”、“獎補結合”等資金撥付方式，探索財政資金績效考評試點，在規范資金管理的同時，提高了財政資金使用效率。但同時在改革和完善過程中，仍存在一些問題，資金到項目，核算到項目等有待進一步完善，對項目資金的使用如何跟蹤如何問效等方法相對缺乏，財政專項資金分配決策的科學化民主化程度有待進一步加大。我國財政支出項目績效評價的有關實踐歸納有如下一些特點：

1、財政支出績效評價體系缺乏規范性

我國目前處于轉軌經濟時期，還沒有建立起完善的公共財政框架，政府的職能界定不清晰、不全面，既表現在政府與企業之間，也表現在政府與事業單位之間。財政支出的“缺位”與“越位”問題一直得不到有效解決，使公共性支出不足，支出結構調整緩慢。

西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有公共支出績效評價機構，制定有統一的評價標準。在我國各級財政部門出臺的有關財政支出績效評價辦法中，不僅對績效評價的要求不盡相同，而且評價對象和內容、績效指標和評價標準的設置、績效評價工作的操作步驟等方面都沒有詳細規定，影響了制度的科學性和規范性。

由于缺乏統一的評價方法和工具，在具體實施過程中，各地往往根據自己的理解和當地實際，自行組織開展評價工作，評價結果缺乏可比性，造成績效評價制度不科學、標準不統一、工作不規范的困境。從評價主體上看，缺乏一個權威的明確的財政支出績效評價綜合管理機構，績效評價工作主要分散在各管理部門，其采用的指標、方法和組織程序差異大，難以形成統一、全面的財政支出績效評價；從評價的對象和內容上，評價對象主要局限在項目本身，較少涉及項目內外因素的綜合分析，更忽視對經常性支出績效和部門績效的評價；從評價的手段上看，由于財政支出的范圍非常廣泛，而財政支出的性質、領域和層級也非常復雜，很難形成規范、統一的財政支出績效評價指標體系。

2、財政支出績效評價指標體系不完善

一個完善的績效評價指標體系可以綜合、客觀的反映財政支出的經濟性、效率性、有效性和公平性，然而我國財政支出績效評價的指標體系主要存在三方面的問題：

一是績效指標缺乏綜合性。按照設計原則，績效指標體系應該是由績效指標組成的多緯度的綜合系統，但我國目前的財政支出績效評價實踐中，比較關注的是投入類指標，對其他方面的指標較少涉及。

二是定性指標和定量指標結構不合理。績效評價理論和實踐都比較發達的OECD國家，許多都在績效指標體系當中大力推廣定量指標，而我國現在的指標體系中定性分析過多，定量分析較少。過多的定性指標和投入指標很容易使績效評價工作流于形式，績效評價很難反應評價對象真實的績效水平。

三是投入指標過多，產出或成果指標少，沒有突出最終要達到的結果，而是更多地關注投入或者財政支出績效評價研究中間產出。

3、財政支出績效評價結果缺乏有效運用

財政支出績效評價結果的應用是績效評價體系得以存在和發揮作用的重要條件，也是績效評價制度的重要運行機制之一。建立績效評價體系的目的不是簡單地持續生成績效信息，而是要為績效信息尋找合適的運用渠道，否則績效信息就不能對相關部門和有關人員產生激勵效果。在維持績效評價體系需要大量人力物力財力的情況下，該體系必將失去可持續性。我國剛剛開展財政支出績效評價工作，其評價結果還缺乏足夠的可信度，也使其運用受到了極大的限制，部門內部可根據評價結果改善管理或支持決策，但部門外部就很難使用，特別是績效評價信息共享機制的缺失，更加劇了這種困難。

財政支農資金是財政支出的一部分，我國的財政支農專項資金監管精細化、規范化程度還不夠深入。一方面由于有關部門在專項資金使用過程中，因自身財力有限，存在專項資金使用不規范以及與自有資金相互調劑使用的情況，專項資金管理相對比較混亂，使用單位沒有形成有效的專項資金管理體制；另一方面由于政府投資項目建設資金以及商貿、支農等財政專項資金由各職能處（科）室分散管理時，賬戶管理缺少統一的監管部門，從表面看，專款專戶、管理方便，但實際上財政專項資金從國庫撥出后，脫離了國庫監督，因此各財政專項資金的管理存在銀行賬戶開設隨意性較大、支票管理與資金撥付環節管理薄弱、會計核算不規范等問題，不利于財政專項資金使用的事前、事中和事后的監督、管理和控制，資金監管不力也制約了財政支農項目的績效評價的有效性。

二、我國利用國際金融貸款農業項目績效評估的現狀

國際金融貸款農業項目指財政部經國務院批準代表國家向世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金、歐洲投資銀行等國際金融統一籌借并形成政府外債的貸款，以及與上述貸款搭配使用的聯合融資。我國主要是向世界銀行、亞洲開發銀行來籌措國際金融機構的農業貸款。

（一）國際金融機構對我國農業項目貸款歷史及現狀

世界銀行由國際復興開發銀行和國際開發協會組成，是聯合國屬下負責長期貸款的國際金融機構，根據1944年美國布雷頓森林會議上通過《國際復興開發銀行協定》成立的。其主要業務活動是：對發展中成員國提供長期貸款，對成員國政府或經政府擔保的私人企業提供貸款和技術援助，資助他們興建某些建設周期長、利潤率偏低，但又為該國經濟和社會發展所必需的建設項目。

亞洲開發銀行是亞洲、太平洋地區的區域性政府間國際金融機構。1966年 11月正式成立，總部設在馬尼拉。建立亞行的宗旨是通過向亞太地區發展中國家(地區)提供項目貸款和技術援助，促進和加速本區域的經濟合作。亞行有來自亞洲和太平洋地區的區域成員，以及來自歐洲和北美洲的非區域成員。

我國農業利用國際金融機構，主要是世界銀行和亞洲開發銀行關于1982年世行華北平原農業貸款項目。回顧三十多年來我國農業與世行、亞行的合作，可以劃分為五個時期：起步期、全面展開期、快速增長期、回落及轉型期和新的歷史時期。

1、起步期（80年代中期之前）

在這一階段，世行與我國簽約4個項目，年貸款額低于1億美元。這一階段我國利用世行貸款額度小的主要原因是1980年我國剛剛恢復在世行的成員席位，準備成熟的項目不多。此時也正值改革開放初期，許多部門和單位對利用外資，特別是對利用世界銀行貸款的認知度非常有限。這一時期我國農業尚未開始與亞行的合作，具體如表2-1所示。

表2-1 農業利用國際金融組織貸款項目表（1982-1984年）

資料來源：世行銀行官方網站

2、全面發展期（1985-1992年）

這一階段世行以加強農業基礎設施建設為重點的農業開發項目、農村信貸項目等全面展開，年簽約2-5個項目，年均貸款額3.95億美元，其中1988年和1991年貸款額都超過了7億美元。這期間農業利用世行貸款總的趨勢是穩步上升、全面開展。這一時期我國與亞行簽約了三個農業項目，貸款額度達到1.55億美元，開始了全面合作時期，如表2-2所示。

表2-2 農業利用國際金融組織貸款項目表（1985-1992年）

資料來源：世行銀行、亞洲開發銀行官方網站

3、快速增長期（1993-1999年）

這一時期我國改革開放的力度加大，農業利用國際金融組織貸款的步伐也隨之大大加快。期間我國與世行的年簽約項目4-6個，年均貸款額8.2億美元，其中1994和1997年為兩個高峰年，年貸款額分別達到了12.75億美元和11.3億美元。與亞行的合作也快速發展，這一期間共簽約項目7個，其中1999年簽約項目3個，貸款額3.3億美元，是迄今為止年貸款額最高的年份，見表2-3所示。

表2-3 農業利用國際金融組織貸款項目表（1993-1999年）

資料來源：世行銀行、亞洲開發銀行官方網站

4、回落及轉型期（2000-2003年）

1999年后農業利用國際金融組織貸款規模下降。從1999年的年貸款承諾額5.3億美元，下降到2000年3億美元，2001、2002年萎縮到不足1億美元。這一期間農業利用亞行貸款的總額僅與1999年一年的水平相當。2003年世行、亞行均無在華的農業項目。此間農業貸款下降的主要原因：一是國內資本緊缺狀況有所緩解，國內貸款利率降低，與此同時，世行、亞行貸款成本則有所提高；二是到達還款高峰期，項目省面臨巨大還款壓力，如表2-4所示。

表2-4 農業利用國際金融組織貸款項目表（2000-2003年）

資料來源：世行銀行、亞洲開發銀行官方網站

5、新的歷史時期（2004年-2012年）

在經歷了回落和轉型期之后，從2004年開始至今，我國農業利用世行、亞行貸款趨于正常，并且在世行、亞行新的貸款政策下，農業利用世行、亞行貸款也迎來了新的歷史時期，如表2-5所示。

表2-5 農業利用國際金融組織貸款項目表（2004-2012年）

資料來源:世行銀行、亞洲開發銀行官方網站

（二）世界銀行貸款項目績效評估方法

世界銀行在項目貸款績效評估方面有系統科學的一套管理體系。為了在評價的基礎上總結經驗和教訓，完善所執行的項目，世界銀行在總部成立了業務評價局（Operations Evaluation Department，OED），后改名為獨立評估局（Independent Evaluation Group，IEG），負責包括項目績效評估在內的績效評估的組織實施。IEG（OED）是世界銀行集團的一個獨立部門，下設三個處，是直接向世界銀行董事會負責的獨立評估機構。

自1998年實施《綜合發展框架》以來，世界銀行進一步重視從其貸款項目對人群及其需求產生的影響角度對這些項目進行績效評估。為此，世界銀行建立了一整套嚴格的制度，規定采取多種方式對項目績效進行評估。目前IEG（OED）開展的績效評估包括四個方面：一是單個項目績效評價，針對的是世界銀行開展的各個項目的績效；二是國家援助評價（Country Assistance Evaluations，CAEs），其目的是評價世界銀行在過去的四到五年時間里，在某特定國家的工作績效；三是部門與專題回顧（Sector and Thematic Reviews），考察世界銀行在過去的五到十年時間里，在某個貸款部門（如農業、交通等）或專題領域（如減貧、性別等）中開展工作的績效和經驗；四是程序性回顧（Process Reviews），每年對兩到三個正在開展的項目過程的總體效率和成效以及是否符合既定目標進行考察。IEG（OED）所進行的獨立評估，其目的是總結經驗教訓，為評估世界銀行的工作業績提供客觀的依據，在實現世界銀行目標方面進行問責。此外，IEG（OED）還總結交流經驗教訓，根據評估結論提出建議，從而改進世界銀行集團的工作。

世界銀行對于項目績效評估的流程、方式等內容進行了詳細的規定。對于單個項目的績效評估包括項目人員的自評、IEG（OED）所進行的項目回顧（Project Reviews）和影響評價（Impact Evaluation）三個部分。在每個世界銀行貸款項目支付期末（支付期為1-10年不等），項目人員撰寫實施完工報告（Implementation Completion Report，ICR），對項目的績效進行自評，其內容包括所取得的成果、存在的問題以及所吸取的經驗教訓。IEG（OED）并非對世界銀行的所有項目都進行績效評估。在實施完工報告的基礎上，IEG（OED）相關人員挑選出那些績效特別好或特別不好的項目進行項目回顧。

項目回顧是IEG（OED）最經常采用的一種績效評估方式，每年大約有25%左右的已完工項目（大約70個）是通過此種方式由IEG（OED）進行績效評估的。IEG（OED）的項目評價人員撰寫項目績效評估報告（Project Performance Assessment Reports，PPAs）對項目成果、成果的可持續性以及機構發展影響等進行評價（在評價項目成果時要考慮項目的相關性、有效性和效率）。在報告編寫過程中，一般要進行實地考察，報告耗時約為六周。項目檢查是IEG（OED）最基本、最重要的評估方式，其為范圍更廣的總結評估提供了基礎。影響評估屬于對項目進行的“二次評價”，一般是在貸款關賬后5-8年進行，影響評價報告（Impact Evaluation Report，IER）重點評估項目的經濟價值以及對人與環境的長期影響。

項目績效評估結果直接上報世界銀行董事會，用于系統全面地總結其開發援助經驗，弄清項目成功或失敗的原因，以改進世界銀行對未來項目援助的決策和執行。同時也為世界銀行向其成員國匯報工作業績服務。

IEG（OED）對項目的績效評估采取目標導向，即關注一個項目的實際成果是否達到了其預期的目標。同時，其對項目的評價指標并不固定，一般視項目不同而不同。指標大體圍繞項目目標相關性（Relevance of Objectives）、項目有效性（Efficacy）、效率（Efficiency）、成果的可持續性（Sustainability）、制度建設的影響（Institutional Development Impact）、項目產出（Outcome）、銀行績效（Bank Performance）、借款方績效（Borrower Performance）八個方面設計。

1、項目目標相關性

項目目標相關性是指項目目標與受援助國目前優先發展的領域、世界銀行在該國和地區援助戰略以及共同目標的相關性。對于該指標的評價可以分為兩個方面：一是評價項目某一目標的相關性；二是評價項目整體上目標的相關性。

2、項目有效性

項目有效性是指項目目標的實現程度，或預期的實現程度，在具體評價中要考慮到不同目標的相對重要性。對于該指標的評價分為兩個方面：一是評價項目某一目標的實現情況；二是評價項目整體的有效性。

3、效率

項目效率評估是衡量項目的投入產出情況，評價項目是否以最小的投入得到預期的產出水平，或以既定的投入水平得到最大的產出效果。

4、成果的可持續性

項目的成果是否在未來可以繼續發揮作用，即項目的凈收益是否會隨時間面臨著消失的風險，是衡量項目績效的重要內容。項目成果的可持續性是指項目凈收益應對未來風險的恢復能力，對于此方面的評估包括以下九個因素：技術恢復力；金融恢復力（包括成本恢復政策）；經濟恢復力；社會支持（包括受安全政策影響的條件）；環境恢復力；政府所有權（包括中央政府和機構，獲得運行維護基金的可能性）；其他利益相關者的所有權（包括地方參與、受益者激勵、公民社會、非政府組織、私人部門）；制度支持（包括提供相關支撐的法律規章框架，組織管理成效）；對外部影響的恢復力（包括貿易、經濟波動、地區政治和安全狀況）。

5、制度建設的影響

制度建設的影響是指項目在某種程度上提高一個國家或地區的能力，使其更有效、更公平和持續地利用人力、財力和自然資源。以下兩種方式都可以對制度產生影響：一是更加清晰、穩定、透明、可行并具有預見性的制度安排；二是合理安排計劃任務，增強機構管理能力，根據規章制度提出各種要求。對于制度建設的影響可包括一個項目預期的和未預料到的影響效果。

6、項目產出

項目產出是指項目主要相關目標的已實現或預期實現情況。在評估產出標準時，要考慮項目相關性，對實施目標與受援助國目前優先發展的領域、世界銀行在該國和地區援助戰略以及共同目標的相關性進行考察。同時，也要考慮項目有效性標準，即考察項目的實施是否實現了其既定的目標。另外，還要考慮項目的投入產出，即效率情況。

7、銀行績效

對世界銀行的績效表現可從以下兩個方面進行評價：一是在確保項目申報質量方面；二是在采取適當監管以支持項目順利執行方面（包括在項目日常實施過程中確保適當的安排上的變化）。

8、借款方績效

借款方績效重點考察借款方在以下三個方面的表現：一是借款方為確保項目準備和執行質量所承擔的責任情況；二是借款方遵守合同和協議的情況；三是為實現項目發展目標并保障成果的可持續性所做出的努力。

（三）亞洲開發銀行貸款項目績效評估方法

以往亞洲開發銀行對我國的貸款項目主要集中在交通行業，但是近年亞行對中國農業項目的貸款額顯著增加，這些項目的績效由亞行完備的項目績效管理體系來進行評估。

項目績效管理體系是發展結果導向管理在項目層面上的應用，覆蓋項目周期的各階段。項目績效管理體系為項目實施機構、亞行和其他利益相關方提供了一個共同的對話工具和平臺從項目設計，實施和監測，一直到項目完工后的評價。亞行項目績效管理體系包含五個元素：項目設計與監測框架、項目績效報告、項目執行機構/實施機構的監測和評價、項目完工報告、項目后評價報告。

1、項目設計與監測框架

設計與監測框架是項目績效管理體系的核心。它主要在項目設計階段完成，是項目實施階段的監測和評價的基礎，是項目完工后的評價依據。在專業技術人員對形勢進行分析，判處利害相關方和具體問題后選定項目，對候選項目展開目標分析和替代方案選擇分析，最終制定出設計與檢測框架。從形式上，它是一包含垂直方向和水平方向兩個方向邏輯關系的表格，內容上包含項目設計文件和用于項目檢測和評價的主要數據源。設計概要包括項目將對行業/國家帶來的中長期的影響、項目要完成的目標、完成項目目標所必需的實物和服務、實現產出必需的一系列任務和開展活動所需的主要資源。

2、項目績效報告

項目績效報告是用來監測實施進度和評估項目的產出和達到項目成果可能性的管理工具，重點指出項目已完成的工作和對項目設計變更的必要性。它主要由兩大部分組成：第一是概要部分包含項目主要基本信息：基本數據，財務計劃，貸款利用情況，貸款協議遵守情況，項目存在的主要問題和采取的行動。第二是補充部分提供詳細信息：項目影響和成果，項目實施進度，貸款協議的遵守，項目的評級。

在項目績效報告中，對于項目成果和影響的監測和評價是核心，因為成果和影響的表述來自于設計和監測框架，而這些內容又是監測成果層面的指標、目標、風險和假設，因此需要對對每一指標的目標的實現情況，假設的存在性，和風險的防范進行評級（四級制），然后得出綜合評價。

另外，項目實施進度的監測和評價也是項目績效報告的重要內容，主要有對產出和投入層面的監測和評價，對設計和監測框架中的產出和投入的指標和目標進行監測，用7個指標對實施進度進行評價：延誤、范圍、實施安排、成本、配套資金、貸款協議和審計。

3、項目績效的監測和評價

項目績效的監測和評價是指在項目實施過程中對項目能否達到設計目標進行監測和評價，從而為相關決策提供依據；此外也對完工項目進行評價和總結。

項目績效的監測和評價需要從項目的設計與監測框架入手，對設計與監測框架的內容進行回顧、細化和分解。回顧的內容包括：績效目標與指標、數據來源與報告機制、風險與假設、活動的里程碑；細化和分解工作包括：分解項目產出（活動）、細化指標與目標（重點影響和成果層面）、確定數據來源與報告機制。

在項目績效的監測和評價過程中，指標的選定非常重要，特別是項目執行機構現有那些指標、過去用過那些指標去衡量類似的問題、其他機構所用的相關的指標、亞行和咨詢專家的建議等指標都成為監測和評價的重點

項目績效的監測和評價包含的主要內容是：項目績效總體介紹；數據來源和報告機制；影響層面的目標和指標的監測和評價；成果層面的目標和指標的監測和評價；子項目范圍的變更和對項目的影響；分項目實施計劃和進度；項目的預算和成本；假設與風險的分析及風險管理；對項目范圍和實施安排的建議。

4、項目完工報告

項目完工報告的目的是總結經驗和教訓，以便對完工項目的績效和成果進行評估。作用在于促進在建和將來項目的績效，衡量發展的效果，為國別伙伴戰略提供信息和反饋等。主要內容包括：（1）項目的簡要描述和基本數據；（2）項目設計和實施的評價，包括項目產出、成本、支付、進度、實施安排、合同和協議的履行、采購、咨詢專家，承包商和供應商的履約表現、借款人和執行機構的履約表現；（3）執行績效的評估；（4）總體評價和建議。

項目完工報告一般在項目完工后的一年到兩年內進行，主要通過對完工項目進行抽樣評估，來對項目在影響層面做出評價，完工報告由亞行執行評價局準備，一般在項目完工后的三到五年內進行。

5、項目后評價報告

亞行在各國的項目，項目所在國政府每年要寫出項目執行情況綜合評價報告，由亞行當地辦事處向亞行總部上報。亞行每年和項目所在國官員對項目評價報告進行評價。每一個項目都有專門的評估小組，但政府只對總體項目做出評價報告。亞行對各國項目評價的重點要求是：首先要準備CPR背景資料，主要是根據上一年度的CPR，在新的年度哪些方面有所提高，政府的評價報告與各項目評價報告執行情況的比較等。通過對政府項目評價報告的分析和比較，能夠及時了解所在國亞行項目建設的進展和投資使用情況，從中發現問題并得到糾正。

（四）財政部出臺的關于利用國際金融貸款績效評價的制度分析

建立有效的政府公共支出績效評價體系是改進公共支出管理的重要舉措，作為中國政府主權外債重要組成部分的國際金融組織貸款，由各級財政部門承擔貸款擔保或最終還款責任，具有準公共財政資金的性質。不斷強化項目全過程管理，努力提高國際金融組織貸款項目的績效，是各級財政部門及其他相關部門的重要職責。

2008年4月21日，中國財政部發布了《國際金融組織貸款款項目評價管理暫行辦法》(以下簡稱“辦法”)，這是中國政府第一次對國際金融組織貸款項目績效評價的實施和管理提出規范要求。《辦法》明確了國際金融組織貸款項目績效評價涉及各方的職責，并對評價準則、評價內容、評價方法、實施程序、報告撰寫和評價結果應用等作出了原則性的規定。財政部國際司委托科技部科技評估中心，開展國際金融組織（IFI）貸款項目績效評價研究，主要包括績效評價框架、關鍵評價問題、具體操作程序、績效評價方法、評價質量控制等；并選取典型國際金融組織貸款項目進行績效評價試點。在上述研究和試點基礎上，編寫了《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》（征求意見稿，以下簡稱“指南”）。

財政部國際司進行了績效評價試點擴面，組織27個省、市、自治區財政廳（局）開展國際金融組織貸款項目績效評價，提供反饋意見，期間，《指南》（征求意見稿）多次征求各國際金融組織的專家、國內指導委員會、地方十點財政部門和評價專家的意見和建議，在吸收各方意見和建議的基礎上，2010年5月財政部最終公布了《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》（以下簡稱“操作指南”）。

《操作指南》從實際操作要求出發，對績效評價的基本框架、評價準則、核心內容、評價方法、實施程序、數據來源、報告格式、績效評價評分系統等進行了明確規定，建立了以“相關性、效率、效果、可持續性”為評價準則、13個關鍵問題為基本評價內容的評價框架體系，體現了以結果為導向的管理理念，已成為各地開展國際金融組織貸款項目績效評價工作的重要技術性指導文件，《操作指南》框架如圖2-1所示。

圖2-1 財政部國際金融組織貸款項目績效評價操作指南框架

（五）關于完善國際金融貸款項目績效評估的政策建議

國際金融組織貸款是中國政府主權外債的重要組成部分，該貸款由各級財政部門承擔貸款擔保或最終還款責任，因此由其資助的項目具有公共項目的性質。公共項目是體現政府基本職能的重要方面，世界很多國家的政府都將執行和完成公共項目作為政府工作的一項重要內容，而公共項目績效評估也成為政府績效評估的一個重要內容。但長期以來，我國各級政府并未對公共項目績效評估給予應有的重視，這種類型的評估通常僅局限于項目驗收，而不是對公共項目的預期績效目標和實際績效結果進行科學、全面的評估。我國可以借鑒國際經驗，從以下三個方面完善國際金融貸款項目績效評估體系。

首先，構建國際金融貸款項目績效評估的制度框架。雖然財政部和部分省市的財政部門出臺了國際金融貸款項目績效考評管理辦法和規范，但對績效考評過程的監督檢查及績效信息管理等制度還處于缺失狀態。世界銀行對于項目績效評估的流程、方式、標準等內容進行了詳細的規定，這為完善我國公共項目績效評估的制度框架提供了借鑒。通過完善政策和立法，將使得國際金融貸款項目績效評估走上制度化、規范化和經常化的道路。

其次，成立獨立的績效評估機構。國際金融貸款項目績效評估的主體對于績效評估的結果有很大的影響，只有保證評估主體的獨立性，評估主體才能客觀、公正的對于項目最終績效進行科學評價。借鑒世界銀行IEG（OED）在機構設置方面的經驗，可以根據項目類型、層次的不同，成立包括各方面專家在內的獨立績效評估機構。為了保證評估機構可以獨立地開展工作，免受被評估部門的干擾，保證評估結果真實客觀，評估機構直接向項目的投資主體負責，評估機構的運行經費來自于投資主體，即實行垂直管理。

最后，完善科學的國際金融貸款項目績效評估指標體系。根據貸款項目性質的不同，績效評估指標存在一定的差異。指標的設計也應圍繞如項目目標相關性、項目有效性、效率、成果的可持續性、項目產出等內容，盡量用可量化的指標而不是定性指標，保證評價的客觀性。