政府投資項目后評價保障機制研究

摘要：政府投資項目中與后評價配套的具體有效的制度體系尚未建立，鑒于其和項目后評價中各方利益相關者有著密不可分的關系，根據利益相關者理論界定了政府投資項目的主要與次要利益相關者。針對其在后評價中存在的問題，構建了三方面的保障機制，以確保后評價工作的順利進行。

關鍵詞：政府投資項目 后評價 保障機制 利益相關者

0 引言

項目后評價是項目周期中的一個不可缺少的重要環節。目前我國對項目后評價的研究從方法和財務角度開展的比較多，對于體系機制的研究還不夠成熟。很少有學者就后評價機制遲遲未能建立并完善的深層次原因進行探討，只有解決后評價保障體制遲遲未能很好建立當中隱藏的深層次問題，才能便于后評價實施與管理，使其體系走向完善。而政府投資項目離不開“人”的參與，剖析深層次的問題不可避免地要從“人”的因素考慮，即考慮項目的利益相關者。因此，基于利益相關者理論來研究政府投資項目后評價保障機制，以更好地指導我國項目后評價工作的進一步開展，促進我國項目后評價工作進一步走向制度化、規范化的道路。

1 政府投資項目后評價中利益相關者分析

1.1 政府投資項目首要利益相關者界定

利益相關者是指那些與特定組織有一定利益關系的有關者，其利益得失與組織的存在相關。換言之，利益相關者是在一定環境中受組織決策和政策影響的任何有關者。

目前建設項目的核心層圍繞著業主、承包商和監理進行，同時這三方的聯系十分緊密，組成了整個項目的靈魂。對于政府投資項目而言，其中的業主方較為特殊，政府作為投資方受全體國民的委托履行對政府投資資金的代理職責，而建設單位又履行下一層的代理職責。由于政府投資項目的特殊性，與中央政府部門利益密切相關的利益相關者除了建設單位以外，還包括地方政府、監理單位。其中，中央政府部門擁有項目的最終決策權，對于建設項目工期、成本、質量和集成管理等方面的最高決策權力；建設單位則是建設資金的使用者和管理者，對整個項目無論從設計階段、施工階段、竣工驗收階段都具有決策權，其工作任務主要是提供相應項目的資料，指派組織及人員完成項目及其管理工作；施工單位則主要負責工程的實施，是項目過程中人力物力的提供者；監理方的工作重心則在于項目的檢查和監督工作，確保項目的質量和造價，有助于項目的平穩運行。這些利益相關者的行為與政府投資項目的建設直接而緊密地相關，在項目實施過程中有著舉足輕重的作用。

1.2 政府投資項目次要利益相關者界定

除了政府投資項目首要利益相關者外，還有一些團體和部門對政府投資項目的成功產生影響，但是它們的相關性相對不強。其中包括公眾及學者、項目設計方、政府評審機構、供應商等。設計企業負責對項目進行最優描繪，爭取用最少的成本實現項目工程更多更好的功能；公眾一起進行項目審查；供應商提供設備和材料等；政府評審機構對政府資金進行監督。盡管在項目建設中一定要有供應商、項目經理等，但是他們并不是都出現在項目建設的整個過程中的，有的只是出現在某一個階段，有的只是對項目建設進行監督。而且，有的利益相關者存在不少替代者，這樣他們就可以根據項目需要選擇是不是要參與項目建設。他們對項目建設只是輔助的作用，影響不大。

2 利益相關者在政府投資項目后評價中存在的問題

2.1 中央政府的信息不完備

中央政府代表是國家的整體利益和社會的普遍利益，所以在和地方政府進行博弈時，并不占據優勢地位。地方政府心知肚明中央政府代表的是普遍利益，所以他們通常都會只考慮自己的局部利益而不顧普遍利益。地方政府還具有先天的優勢，他們更容易得到信息，同時作為地方事務的直接管理者對本地區的很多事務都能夠壟斷。這樣在中央政府和地方政府的博弈中，自然地方政府占據了很多的優勢。

2.2 地方政府發展的片面性

近年來，我國體制在不斷的進行改革，為調動地方政府的積極性，中央政府下放給地方政府的權利更多了，這樣地方政府利益主體的地位就更高了。地方政府本質上具有雙重身份，一是中央政府在地方的代理人和監管人，代表著中央的利益；一是地方利益的代言人，代表著本地區的利益。但是，以后者的身份出現的現象比較普遍。他們為了政績和減小政治風險，表現出較為明顯的企業化短期行為。而且，為讓地區利益變得更大，不能正確運用中央下放的權力，人為設立貿易壁壘和經濟柵欄，分割市場，影響了保障區域間的正常交流。對于不同組織來說，當需要對一個項目作決策時，利益相關者被要求去鑒別主要標準，而地方政府更多地關注項目的經濟效益。

2.3 地方監管部門的非獨立性

地方的監管部門在行使其正當權利時無法避免當地領導和其他部門的干預和影響，尤其當地方的評估效益與地方經濟利益甚至是長官意志發生沖突時，很難保證實現公正執法，這樣的監督效果可想而之了。這對我國投資建設項目后評價政策的實施和監督并不是一個有利的方面。

2.4 后評價單位與建設單位的部分唯利性

企業即項目建設方，以利潤最大化為目標。企業建設開發某個項目，一般都是預期項目能夠在未來帶來可觀的利潤。建設項目對環境、經濟、地區穩定性等肯定會產生或大或小的影響，按照政府的要求，委托建設項目后評價單位開展項目的后評價工作。一般而言，預期能夠實現的利潤能夠遠遠大于項目后評價費。一般而言，項目方會采取一切可能的行動使項目通過后評價的判別。

建設項目后評價單位即評價方，是具備一定資質的經政府批準的建設項目后評價機構。一般而言，后評價單位作為以盈利為目的的企業，在考慮到其責任和義務的同時，企業的利潤是其追逐的最重要目標。所以，在不違反法律和規定的條件下，后評價單位總是盡量想盡辦法使項目最終的后評價報告通過。甚至有些時候，利用法律的漏洞和體制的不健全，幫助建設方瞞天過海的通過項目后評價報告，更有甚者不顧國家法律的約束，弄虛作假，以賺取利潤。

3 基于利益相關者的后評價保障機制構建

3.1 政府投資項目后評價的機構保障

3.1.1 建立后評價領導機構

后評價的領導機構站在國家的角度上對項目后評價起領導作用。從利益相關者角度分析，它代表的是國家政策方針的制定，從整個國家發展戰略上對國民和國家負責，也是整個項目后評價工作最高的權力機關。因此，建議增設政府投資項目后評價領導小組，這個組織是完全獨立的，它只需要對國務院和發改委負責，獨立地對項目執行情況做出結論。另外，政府投資項目有關的部門也要在其內部設立后評價機構，每個機構的領頭人，要保障該小組能夠積極認真地完成后評價工作，這樣既可以實現后評價領導小組的透明性、公正性，還可以使該小組廣泛、綜合的采集各方意見。

3.1.2 建立后評價管理機構

如果說后評價領導機構起著統籌全局的作用，那么后評價管理機構的任務則是認真貫徹和執行領導機構所指定的一系列要求。因此，建議將后評價管理機構分成兩部分。一部分領導機構的組成單位要設立后評價管理機構來管理本系統內的后評價工作。尤其是政府投資項目后評價領導小組，他們不僅要做好項目后評價的領導工作，還要設立后評價管理辦公室，管理好日常各項工作。另一部分由各地區即地方政府組建政府投資項目后評價管理機構，可以單獨組建后評價局或在某一司局下設后評價處，主要是要管理好本地區的政府投資項目后評價工作。

3.1.3 建立后評價執行機構

執行機構就是具體從事投資項目后評價的單位，包括各行業部門設立的評價局，接受各行業部門后評價局委托進行評價工作的機構。我們若是想打造一個強有力的評價執行機構，那么可以首先將這些部門的工程技術人員進行培訓，然后再聘用相關的后評價專家。而執行機構對于項目后評價工作而言也是重中之重，執行質量直接影響到后評價結果的輸出，這就需要對整個執行機構進行合理設置與安排，包括人員選拔、機制設置等各方面的全面配合。

3.2 政府投資項目后評價的法律保障

通過對項目后評價中的利益相關者分析后認為，種種不確定因素的發生都與項目后評價缺乏相應的保障有關，為了保證項目后評價在公平公正的條件下順利實施，并通過反饋機制將結果反饋以便于更好地對我國的項目后評價的發展做出貢獻。因此，把后評價工作納入制度化、法制化的軌道，是更好的發揮后評價作用和功能的必然要求。

截至目前，我國已制定了建設工程法、工程監理制度和決策失誤追究制度等一系列工程項目決策監督法規和制度，但有些制度很難落實，其中，缺乏科學的評價機制是一個重要原因。對于制定法律法規條文等工作，需要充分考慮到受用人之間的相互關系與動機，使不同的雙方在法律層面上能夠通過協調機制達到雙贏的局面，在充分考慮過后就需要制定相關契約來規范彼此的行為，用科學的評價機制締造一個良好的后評價氛圍。由于法律法規是契約表達的最高形式，是通過國家強制力的作用使后評價工作更加完善，在制定的過程中更加需要站在國家的高度上去考慮各方之間的利益沖突與平衡點。為此，需要加快完善后評價制度的建設，并確立后評價工作的法律地位，把后評價結論作為追究決策失誤責任的重要參考依據，才能更好地發揮后評價的反饋、服務決策的功能，提高決策水平和服務效益。

3.3 政府投資項目后評價的資源保障

在項目后評價整個過程中，兩個重要的因素在于人員與信息，他們之間的關系就是要依靠人員對信息的收集處理、研究與評論。一方面，要想得到高質量的后評價結果并將其運用到擴散機制中去，后評價人員的主觀臆斷與客觀標準結合便顯得非常重要，因此，后評價隊伍的質量與管理水平在項目后評價中的作用不可小視，應抓緊制定相關內容程序對其進行管理；另一方面，后評價信息的獲取與結果的擴散，一個作為后評價的前期準備，一個作為后評價結果的處理，都在信息層面上形成環環緊扣的信息鏈，為此，需要對信息管理工作制定一個有效的體制，便于信息的流動與使用。這就要求提升后評價隊伍的管理水平、深化信息管理體制。

4 結論

由于我國尚未完全建立起后評價體系制度，為了實現政府投資項目后評價工作的順利開展，從利益相關者的角度切入，界定了政府投資項目的主要利益相關者和次要利益相關者，對其在政府投資項目后評價中存在的問題進行分析，構建出了后評價保障機制，包括機構保障、法律保障和資源保障。在此機制的保障下，使后評價能夠順利實施，評價結果可以公平、公正、有效。

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作者簡介：

田松，天津濱海新城建設發展有限公司工程師。鄭君君，天津理工大學管理學院在讀碩士生。