秦皇島農村城鎮化的問題研究

摘要：河北省“十二五規劃”綱要中提出河北省力爭在2015年城鎮化水平達到54%，秦皇島市做為河北省統籌城鄉一體化發展試點城市，為實現這一目標任重而道遠，探討現階段秦皇島農村城鎮化存在的問題就顯得極為重要。本文主要從秦皇島城鎮化的發展現狀，歸集出發展過程中存在的問題并對此進行分析。

關鍵詞：農村城鎮化 新民居 農村社會保障

中國正經歷著世界最大規模城鎮化過程。作為我國最早的沿海改革開放城市，十二五期間，秦皇島被列為國家首批服務業綜合改革、旅游綜合改革、創新型城市試點、公共文化服務體系示范區和河北統籌城鄉一體化發展試點市。秦皇島轄4縣3區30個鄉政府，45個鎮政府，2265個村民委員會，非農業人口124.51萬人，占年末總人口43.35%，加快秦皇島市農村城鎮化建設就成為當前迫切的需要。

1 秦皇島城鎮化發展現狀

1.1 城鎮化水平一直穩步提升 三年來，秦皇島城鎮化水平從2009年的47.4%提高到2011年49%，上升了1.6%；與2011年河北省城鎮化率45.5%相比，領先了3.5%。秦皇島的城鎮化水平一直在穩步提升，領先于河北省的平均水平，但與2011年國家城鎮化率51.27%相比，低于國家水平2.27%。

1.2 城鎮化質量高于河北低于全國 秦皇島2011年城鎮化水平49%，與同期河北城鎮化水平45.5%相比，高出了2.66%，但與同期全國城鎮化51.27%水平相比，還差了2.27%。相比較現實經濟發展水平來講，同期高于河北省平均水平，但低于全國平均水平。從城鎮居民可供支配收入上分析，2011年秦皇島城鎮居民可供支配收入19385元，同期河北省城鎮居民可供支配收入17900元，全國城鎮居民可供支配收入20714元，秦皇島城鎮居民可供支配收入高于同期河北省8.3%，但低于全國6.4%?？梢娗鼗蕧u在提高城鎮化時領先于河北省，但與全國相比，城鎮化建設質量較低。

1.3 城鎮化水平與經濟發展不同步 2009年、2010年、2011年秦皇島的國民生產總值分別占河北省國民生產總值的4.9%、4.7%、4.4%，而城鎮化率分別高于河北省平均水平的2.66%、4.2%、3.5%，這表明秦皇島的城鎮化已進入快速發展階段，秦皇島城鎮化的發展速度遠遠高于國民生產總值的增長速度。

1.4 城鎮化水平地區差異大，呈交通指向特征 秦皇島的三區四縣中，海港區5個鎮，面積238平方公里，人口密度2536.78人/平方公里；山海關區1個鄉3個鎮，面積195平方公里，人口密度733.44人/平方公里；北戴河區2個鎮，面積69平方公里，人口密度1033.88人/平方公里；青龍滿族自治縣19個鄉、6個鎮，面積3506平方公里，人口密度154.35人/平方公里；昌黎縣5個鄉11個鎮，面積1230平方公里，人口密度450.69人/平方公里；撫寧縣2個鄉9個鎮，面積1619平方公里，人口密度323.37人/平方公里；盧龍縣6個鄉6個鎮，面積956平方公里，人口密度440.75人/平方公里（數據來源秦皇島統計年鑒）。鄉鎮分布密度地區差異較大，水平亦差異較大，主要分布在國道以及其他交通主干線上，明顯呈現交通指向特征。

1.5 城鎮建設投資不斷加大 2005年秦皇島城鎮項目建設投資99.12億元，2009年達234.64億元，增長了136.72%；農村項目建設投資2005年28.20億元，2009年達82.17億元，增長了191.38%，城鎮建設項目的投資不斷加大促進了秦皇島城鎮化速度的提高。

2 秦皇島農村城鎮化發展中存在的問題

根據統計數字，結合我參加了2012年秦皇島民進市委的“農村調查組”的調查資料，對秦皇島市農村城鎮化現狀進行初步分析并歸集出如下問題：

2.1 農業產業化經營不均衡，影響城鎮化發展 秦皇島城鎮化的速度雖然高于河北省但低于全國平均水平，農業產業化經營率不均衡是影響城鎮化發展的重要因素。2009年海港區、山海關區、北戴河區、青龍滿族自治縣、昌黎縣、撫寧縣、盧龍縣、秦皇島開發區、山海關開發區的農業產業化經營率分別是35.4%、85.4%、41.7%、30.9%、59.8%、45.7%、52.4%、99.8%、98.6%。總評秦皇島市農業產業化經營率是64.3%，高于河北省農村產業化經營率56.8%七點五個百分點，但認真分析，只有山海關區、昌黎縣、秦皇島開發區、山海關開發區高于河北省平均數，最高的秦皇島開發區高于河北省平均數43個百分點；其他三個縣兩個區都低于河北省平均水平，最低的縣青龍滿族自治縣甚至低于河北省25.9個百分點。2010年農村產業化經營率達到64.9%，但分布依然不均衡。不均衡的農村產業化經營和分布影響秦皇島城鎮化的整體效應。

2.2 新民居建設急功近利影響城鎮化建設 2010年4月16日，盧龍縣柳河山谷和撫寧縣大新寨兩處農村新民居建設工程正式奠基，但后果不理想。新民居建設存在急功近利現象。2012年春節針對大新寨鎮一村、二村、三村50個農民進行調查，調查內容主要包括：蓋樓前鎮政府是否進行了宣傳；征求村民對新民居建設的意見；買樓的價位是否合適；面積是否滿意；補貼款是否合理；不愿搬進樓的其他原因等。調查分析結果表明：

①小農思想。祖祖輩輩獨戶習性使一部分人不愿離開自家獨戶院子。②先全額補償后拆遷。一些農民認為新樓價位高，拿到了二三十萬左右補貼款后舊房拆遷不購樓房，而是在沒有建房許可證情況下在自己家承包土地上私自新建房，蓋新房用了幾萬塊錢，還剩十多萬攥在手里。這十幾萬是有些農民一輩子掙不來的，政府政策宣傳不到位、拆遷管理措施不完善，沒有有力措施引導使一部分農民“撿便宜”。③政策引導力度不夠。雖然鎮政府進行了新民居宣傳，大部分人認為自家房子被拆、宅基地被拿走，換到的只是一處小面積的房子，而且住進樓房后，收入沒增加，生活開支加大很多。④新樓質量差。沒有對新民居房屋建設實施有效監督，房屋質量較差，以致于農民不愿搬進新樓房。⑤公共設施不到位，認為生活質量不會得到改善。

2.3 戶籍政策影響城鎮化建設 現有的戶籍政策經過了幾次變革：1954年中國頒布實施第一部憲法，其中規定公民有“遷徙和居住的自由”。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，戶籍管理制度確立。1963年依據是否擁有計劃供應商品糧，劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”。1975年憲法正式取消了有關遷徙自由的規定。1985年居民身份證制度宣布實施。北京頒發《關于暫住人口戶口管理的規定》。2001年國務院批準小城鎮戶籍制度改革在全國全面推開。2006年《關于實施北京市工作居住證制度的若干意見》實施，發放北京“綠卡”。2012年2月國務院辦公廳昨日發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，對于戶口遷移政策，通知進行了分類規定。但是我市戶籍政策仍然沿襲過去管理辦法，如通過高考升入大學的農村籍的學生可以自愿將戶口留在農村，保留農村戶口，而后又在城鎮就業，這就使拖大農村戶口基數，農村人口普查脫離現實，也影響城鎮化的進程。

2.4 土地流轉不暢影響城鎮化進程 調查時發現，有些村子出現土地連續幾年都荒蕪現象，究其原因，說是進城工作了，家里沒人種地。根深的土地舊觀念，寧愿土地荒著也不愿進行流轉。農村土地的管理和監控存在著缺陷，農民居住用地和承包土地的閑置成為了土地合理流轉的制約障礙。

2.5 農村社會保障較城鎮水平低影響城鎮化進程 農村社會保障一直落后于城鎮社會保障。2009年秦皇島農村社會保障包括優撫、低保、五保、新型農村合作醫療（簡稱新農合），新農合參合率與河北省同步，均為90% ，比全國水平94%低了4個百分點。2010年秦皇島市新增了新型農村社會養老保險試點，這時全國新型農村社會養老保險已覆蓋了24%的縣；新農合參合率94.3%，與河北省94.5%相差1.2個百分點，比全國水平95%低了0.7個百分點。2011年新型農村社會養老保險全覆蓋，超過了河北省和國家平均水平；新型農村合作醫療參合率95.7%高于河北省平均水平0.3個百分點，低于國家水平1.3個百分點。城鎮社會保障范圍廣泛，包括醫療保險、工傷保險、失業保險、養老保險、生育保險，從險種的角度上就遠遠高于農村社會保障，保障的不公平性也制約著城鎮化的進程。

（注：秦皇島的數據來源于2010、2011、2012秦皇島市政府工作報告。河北省數據來源于2010、2011、2012河北省政府工作報告。全國數據：來源于2010年、2011年、2012年國務院政府工作報告）；2009年數據來源于國務院新聞辦公室3月29日舉行新聞吹風會；或2010年數據來源于2012年《中國城市協調發展及綜合實力研究報告》、2011年數據來源于2012年中國《城市發展報告藍皮書》、2009年全國新農合參合率來源于2009年中國衛生事業發展統計公報、2010年數據來源于2010年2月24日新華網、2011年全國新農合參合率來源于2011年6月10日法制網-法制日報）

本論文為秦皇島社科聯《秦皇島農村城鎮化的基本途徑研究》 編號：201201001階段性成果。