北京市建設(shè)世界城市檔案法規(guī)對比研究*

摘要：本文從檔案法規(guī)建設(shè)的角度對比了世界主要城市檔案法規(guī)與北京市檔案法規(guī)建設(shè)情況。文章列舉了檔案立法的兩種模式并闡述了北京市檔案法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀，總結(jié)了世界城市檔案法規(guī)建設(shè)概況，歸納分析了世界城市檔案法規(guī)的具體內(nèi)容，提出了完善北京市檔案法規(guī)建設(shè)的5條對策。

關(guān)鍵詞：世界城市 檔案 法規(guī) 對比

檔案法制的建立健全關(guān)系到一個國家、一個城市檔案事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。本文以紐約、倫敦、東京、巴黎等世界城市檔案法規(guī)建設(shè)為研究對象，借鑒世界城市檔案法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗，以完善北京市檔案法規(guī)建設(shè)。

1檔案立法的兩種模式及北京市檔案法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

在檔案法的立法形態(tài)上，由于各國國情的不同而產(chǎn)生了相異的檔案法。由于國家管理體制不同，檔案法規(guī)也依聯(lián)邦制國家和中央集權(quán)制國家分成兩種。聯(lián)邦制國家的檔案法可稱為“英美檔案法模式”，以英美為主要代表，施行聯(lián)邦檔案和地方檔案分開管理原則。雖然有國家檔案法或國家檔案館法的制定，但各聯(lián)邦或州仍可制定適合自己需要的法律。中央集權(quán)制國家可稱為“法國檔案法模式”，以法國和瑞典為代表，其檔案法規(guī)可在全國范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行，由檔案法授權(quán)國家檔案局按集中統(tǒng)一管理原則以掌管國家檔案事務(wù)。①我國的檔案法規(guī)屬于“法國檔案法模式”，檔案法律、檔案行政法規(guī)、檔案部門規(guī)章可以在全國范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行。

本文所稱北京市檔案法規(guī)包括檔案地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，北京市可以制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。在我國，行政規(guī)范性文件大量存在，很多規(guī)范性文件發(fā)揮著調(diào)整某一方面工作的作用，故本文所稱檔案法規(guī)包括行政規(guī)范性文件。

北京市檔案法規(guī)體系是由地方性檔案法規(guī)—《北京市實施<中華人民共和國檔案法>辦法》，地方政府規(guī)章—《北京市城市建設(shè)檔案管理條例》以及檔案行政規(guī)范性文件構(gòu)成的。經(jīng)過對建國以來北京市制定的檔案行政規(guī)范性文件進行全面清理，截止到2011年底，北京市檔案局獨立制發(fā)及與其他市屬機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的現(xiàn)行有效檔案行政規(guī)范性文件共計57件。②這些文件涉及檔案館工作、機關(guān)檔案工作、企業(yè)檔案工作、農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案工作、行政執(zhí)法等各個方面。

2世界城市檔案法規(guī)建設(shè)概況

2.1世界城市檔案法規(guī)建設(shè)比較完善

紐約州檔案法屬于《藝術(shù)和文化事務(wù)法》系列，紐約州檔案法規(guī)分為法律、規(guī)章和制度3個層次。紐約州可以制定法律，頒布的檔案方面的法律主要有：地方政府檔案法、地方政府歷史學(xué)家法、州政府檔案法、檔案館合作伙伴基金法案、紐約文件遺產(chǎn)法案。頒布的檔案方面的規(guī)章有公共團體檔案規(guī)章、州政府檔案和文件管理規(guī)章、文件遺產(chǎn)資助和幫助規(guī)章。具體制度包括檔案保管期限和處置辦法、存儲和保管檔案辦法、鑒定檔案辦法、利用檔案辦法、電子檔案管理辦法等。

倫敦城市檔案館的所有制度由文化、遺產(chǎn)和圖書館部門制定，主要包括鑒定政策、復(fù)制和傳遞政策、收集政策、數(shù)字存儲政策、網(wǎng)絡(luò)利用政策、安全政策、環(huán)保政策、利用和說明政策、學(xué)習(xí)和發(fā)展政策、志愿者政策等。

總之，世界城市檔案法規(guī)覆蓋了檔案館的鑒定、保管、存儲、利用等各項業(yè)務(wù)工作，比較完善。

2.2世界城市檔案館大多隸屬于文化部門，檔案法規(guī)中的文化特色鮮明

世界城市檔案館大多隸屬于文化部門。英國檔案館屬于文化、媒體和體育部管轄范圍，與圖書館、博物館、藝術(shù)館同屬一個部門管理。倫敦城市檔案館隸屬于文化、遺產(chǎn)和圖書館部，倫敦市把市政藝術(shù)畫廊、藝術(shù)館、倫敦城市檔案館作為3個文化遺產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)來吸引參觀者和利用者。倫敦城市檔案館的許多檔案制度都在使命陳述中明確規(guī)定：以高質(zhì)量的圖書館和遺產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)支持商業(yè)、教育、休閑需要，提高城市在國家文化建設(shè)和商業(yè)方面的聲望。

法國檔案館成立初期歸屬教育部，后歸內(nèi)政部，現(xiàn)在隸屬于文化部。巴黎市檔案館由省、市文化部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，收藏省級和市級行政管理文件。

美國國家檔案館建立初期歸屬聯(lián)邦政府，1949年改屬美國國家檔案與文件局。國家檔案與文件局是美國獨立機構(gòu)。紐約州檔案館屬于州教育部門管理，教育部門下設(shè)文化教育辦公室，管理州檔案館、圖書館、博物館、公共廣播辦公室。文化教育辦公室的職責是管理州、地方政府、商業(yè)和個人的知識和信息資源，豐富藏品，服務(wù)于紐約居民和組織的長期利益。

2.3完善的標準日益成為法律法規(guī)體系有效運行的重要支撐和保障

倫敦城市檔案館的許多法規(guī)都依據(jù)國際和國家標準。倫敦城市檔案館數(shù)字存儲制度中規(guī)定，按照都柏林核心元數(shù)據(jù)元素標準（ISO 15836），數(shù)據(jù)處理和信息存儲用介質(zhì)的儲存、傳遞和維護標準（BS 4783）以及開放檔案信息系統(tǒng)標準（OAIS）執(zhí)行。倫敦城市檔案館復(fù)制和傳遞制度規(guī)定，所有技術(shù)都要符合英國標準協(xié)會（BSI）和國際標準化組織（ISO）的規(guī)定。倫敦市檔案館在檔案編目工作中，完全按照檔案描述方面的國際標準（ISAD）執(zhí)行。在檔案保存保護，特別是庫房建設(shè)中，要按照檔案保護方面最重要標準（BS 4545）執(zhí)行。可見，完善的標準日益成為法律法規(guī)體系有效運行的重要支撐和保障。

3世界城市檔案法規(guī)分析

在對世界城市檔案法規(guī)進行對比研究時，我們深刻認識到，世界城市的具體檔案管理制度是可以學(xué)習(xí)借鑒的。可借鑒的世界城市檔案管理制度主要有：

3.1檔案鑒定制度

檔案鑒定作為決定檔案存毀命運的重要手段，在國外普遍受到高度重視。國外檔案鑒定的組織十分嚴密，大多設(shè)有專門的鑒定領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或指導(dǎo)機構(gòu)，并且制定有鑒定的指導(dǎo)性法規(guī)和章程，為鑒定的實施提供有效的行政和法律保證。世界城市的檔案鑒定工作大多具有檔案鑒定組織嚴密，檔案鑒定程序嚴格，鑒定依據(jù)操作性強的特點。

倫敦城市檔案館制定了鑒定制度。該館認為，鑒定是一個質(zhì)量控制機制，是一個積極的和必不可少的檔案活動。其鑒定制度規(guī)定，有資格的檔案專家才能開展鑒定工作，或者在檔案館館長的監(jiān)督下由相當于專家的人員開展鑒定工作。檔案鑒定分為兩個環(huán)節(jié)，在檔案接收進館前和接收進館后。接收前的鑒定是避免把不應(yīng)入館材料接收到倫敦城市檔案館，減少不必要的花費和下一步剔除的費用；接收后的鑒定是在編目過程中將新藏品逐一鑒定。

倫敦城市檔案館較小規(guī)模的藏品以件為基本單位開展鑒定，較大規(guī)模的藏品可以逐件鑒定，也可以采用宏觀鑒定法。宏觀鑒定法把分析組織機構(gòu)功能作為區(qū)別檔案價值的基礎(chǔ)。在鑒定由相似部門和組織機構(gòu)產(chǎn)生的檔案前要形成指南，例如供所有財政機構(gòu)鑒定用的指南。經(jīng)過鑒定不需要留存的檔案一般都要銷毀，在極少數(shù)情況下給其他的檔案服務(wù)機構(gòu)。經(jīng)鑒定，捐贈的檔案不需要繼續(xù)保留的可以退還給捐贈者。

紐約州檔案館制定了保管期限和處置制度，該制度操作性非常強。紐約州的文件保管期限表主要有兩種類型，一種是通用文件保管期限表，另一種是專用文件保管期限表。紐約州的通用文件保管期限表覆蓋了21個管理領(lǐng)域的216個文件系列，包括紙質(zhì)、電子、縮微等載體。專用文件保管期限表分為教育機構(gòu)保管期限表、各郡縣保管期限表等。值得一提的是，紐約州檔案館還制定了非政府組織檔案的保管期限和處置表，供非政府組織借鑒。紐約州檔案館的保管期限和處置制度中規(guī)定了檔案的處置、銷毀和移交等，處置條款中還規(guī)定了禁毀年限，明確規(guī)定沒有特殊原因不能銷毀1900年及以前的檔案。

3.2檔案信息化方面的制度

為了保存和管理數(shù)字化檔案，倫敦市城市檔案館制定了數(shù)字存儲制度、網(wǎng)絡(luò)利用制度。數(shù)字存儲制度包括原生的數(shù)字文件存儲和傳統(tǒng)載體數(shù)字化，規(guī)定數(shù)字文件格式必須是“開放格式”。

隨著遠程查閱檔案公民的增加，制定了網(wǎng)絡(luò)利用制度，以方便管理公眾在倫敦城市檔案館進行網(wǎng)絡(luò)查閱檔案的行為。該制度規(guī)定，利用者可以在公共區(qū)域利用無線網(wǎng)絡(luò)裝置查閱檔案，網(wǎng)絡(luò)查閱檔案都是免費的。該制度還規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)利用者的責任、錯誤應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)的處罰、數(shù)據(jù)保護和禁止利用條款等。

紐約州檔案館制定了電子文件管理制度。該制度認為電子郵件、聲音，地理信息系統(tǒng)，網(wǎng)頁，文字處理文件，電子數(shù)據(jù)表，數(shù)據(jù)庫，數(shù)字圖像和聲像檔案都是電子文件。他們能夠被存儲在光盤，磁帶，磁盤和其它媒介物上。由于技術(shù)的不斷發(fā)展，電子文件可用性受到威脅。管理電子文件最具有挑戰(zhàn)性的就是電子文件長期存儲問題。對抗技術(shù)過時有幾個策略：一是拷貝電子文件到不借助機器就能看得見的媒體，如縮微或者紙張；另一個策略是堅持數(shù)據(jù)標準或者非專屬性的格式；一個有效但是需要花費人力和金錢的辦法是遷移數(shù)據(jù)到新的軟件中，通常3—5年遷移一次，遷移數(shù)據(jù)包括文件和元數(shù)據(jù)。

3.3檔案保存和保護制度

倫敦市城市檔案館保存和保護制度包括保存保護制度目標、制度闡述、前景計劃等4部分。制度闡述是其中最詳細的部分，包括收集、保管、服務(wù)、保存、安全、環(huán)境監(jiān)測和控制、害蟲管理、傳遞和運輸?shù)取？梢姡瑐惗厥谐鞘袡n案館在保存保護檔案中實行非常精細化的管理。

紐約州檔案館制定了保存和保護檔案制度。他們認為安全可靠存儲檔案是非常重要的；認為“少就是好”，要盡量減少檔案的重復(fù)件；認為縮微是減少實體檔案存儲的好辦法。該制度規(guī)定了保存檔案的環(huán)境標準，包括溫濕度范圍、安裝安全設(shè)備等，與我國的檔案保管“八防”措施類似。

3.4檔案館志愿者、環(huán)保等制度

倫敦等世界城市建立了的一些檔案管理制度，例如檔案館志愿者政策、環(huán)保政策等，目前北京市還沒有建立，隨著工作的不斷深化可以適時建立。

倫敦城市檔案館每年吸引超過31，000個參觀者和超過25，000個來自世界各地的遠程咨詢，志愿者在倫敦市檔案部門非常普遍，志愿者的主要任務(wù)是幫助接待來訪人員、幫助保管檔案。倫敦市建立了檔案館志愿者政策，規(guī)定了志愿者、檔案館的權(quán)利義務(wù)。例如，該政策規(guī)定倫敦市檔案部門應(yīng)該致力于志愿者知識、技能和效能的培訓(xùn)等；志愿者應(yīng)該是非在職的不領(lǐng)報酬的人員并對文化遺產(chǎn)感興趣等。

倫敦城市檔案館建立了環(huán)保政策。該政策規(guī)定檔案館有責任支持環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，減少垃圾、二氧化碳的產(chǎn)生，減少電、廢氣的排放等。

4北京市完善檔案法規(guī)的對策

將北京市與紐約州、倫敦市等世界城市檔案法規(guī)進行比較后，發(fā)現(xiàn)北京市檔案法規(guī)體系還需要進一步完善。

4.1完善檔案鑒定制度

在我國，從國家層面上，國家檔案局2006年頒布了《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》；在地方層面上，北京市2007年制發(fā)了《北京市機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定實施細則（試行）》。文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限只是鑒定工作的一部分。檔案鑒定的組織、程序，檔案價值評定的原則和方法、標準，電子檔案的鑒定等內(nèi)容都沒有涉及。

2011年6月，在國家檔案局發(fā)布的《國家檔案法規(guī)體系方案》中將《檔案鑒定辦法》作為待制定的檔案規(guī)章。2012年，為促進檔案征集和保護工作，中央檔案館聘請檔案、歷史、文博、書畫方面以及其他行業(yè)的專家學(xué)者組成“中央檔案館檔案價值評定委員會”。檔案價值鑒定工作成為國家檔案局的重點工作。③

北京市應(yīng)該制定《檔案鑒定制度》，明確鑒定步驟、原則和方法，鑒定標準，規(guī)定檔案處置、銷毀等內(nèi)容。成立鑒定委員會，聘請檔案、歷史、文博、書畫方面的專家學(xué)者對相關(guān)檔案的價值進行分析和評價，為征集珍貴檔案和國家重點檔案提供咨詢，為檔案保護和管理工作的行政決策提供咨詢以及執(zhí)行相關(guān)檔案法規(guī)提供參考和依據(jù)。在檔案處置方面，要明確處置程序；為妥善保管和保護古老檔案，要規(guī)定檔案的禁毀年限。

4.2健全檔案信息化方面的制度

目前，北京市檔案局獨立制發(fā)、與相關(guān)部門聯(lián)合制發(fā)涉及檔案信息化方面的規(guī)范性文件有7件：《北京市檔案局關(guān)于印發(fā)北京市電子文件歸檔與管理暫行規(guī)定的通知》、《北京市檔案局 北京市信息化工作辦公室關(guān)于印發(fā)北京市國家機關(guān)電子文件歸檔工作規(guī)定（試行）的通知》等。④這些規(guī)范性文件不能滿足實際工作需要，亟待制定檔案數(shù)字化成果的存儲和利用、檔案網(wǎng)絡(luò)利用、數(shù)字檔案信息資源管理規(guī)范等制度。

4.3完善檔案保存和保護制度

檔案安全保護是檔案管理的基礎(chǔ)和核心之一，但是目前，北京市檔案安全方面的制度呈碎片化，沒有統(tǒng)一的檔案保存保護制度。制定全面系統(tǒng)的保存和保護制度是當務(wù)之急，要從全局、全流程、綜合防治的層面上進行科學(xué)部署。注重在預(yù)防性保護工作方面的研究及綜合管理措施的實施，包括制訂應(yīng)急預(yù)案、開展風險評估、落實檔案管理和利用過程中的全程保護、實施環(huán)境監(jiān)控、進行保護需求調(diào)查、蟲害綜合防治、制定保護標準和工作程序、工作質(zhì)量控制、起草單位保護策略、提出保護工作預(yù)算、制定保護優(yōu)先方案等一系列的技術(shù)工作。加強專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)，到設(shè)有檔案保護技術(shù)相關(guān)課程的大學(xué)進修；與圖書館等擁有專業(yè)保護部門的機構(gòu)加強溝通，聘請它提供技術(shù)咨詢、解決方案及技術(shù)培訓(xùn)等。

4.4逐步建立檔案館志愿者制度、環(huán)保制度等

北京市檔案管理部門應(yīng)該認識到志愿者工作對社會進步和檔案事業(yè)發(fā)展的重要意義，主動培育檔案志愿者隊伍，適時出臺相關(guān)制度，規(guī)定成為志愿者的條件，檔案館、志愿者的權(quán)力義務(wù)等，引導(dǎo)志愿者在檔案事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

當前，北京市檔案館正在進行新館建設(shè)，設(shè)計方案中體現(xiàn)了“節(jié)能、綠色、低碳”的基本理念。北京市檔案管理部門要適時制定環(huán)保制度，將“節(jié)約能源、節(jié)省資源、保護環(huán)境、以人為本”等理念落實到實處，貫穿到新館建設(shè)和庫房維護工作當中。

4.5進一步健全檔案標準體系

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，標準和法律法規(guī)的聯(lián)系越來越緊密，標準對法律法規(guī)的支撐作用日益明顯。要在全市范圍內(nèi)形成涵蓋范圍全面、層次明確、結(jié)構(gòu)合理、系統(tǒng)科學(xué)的北京市檔案標準體系框架，構(gòu)建符合首都世界城市發(fā)展要求的北京市檔案標準化體系。

北京市制定的檔案行業(yè)標準少，地方標準不夠用。目前，有關(guān)檔案工作的國家標準和檔案行業(yè)標準共有67項，北京市只組織制定了1項檔案行業(yè)標準。⑤北京市檔案行政管理部門在全國檔案行政管理部門的行業(yè)話語權(quán)較弱。北京市制定的檔案工作地方標準有5項，⑥較之以前有很大進步，但還遠遠不能滿足檔案工作發(fā)展的需要。

北京市檔案行政管理部門要成立檔案標準化技術(shù)委員會。邀請國家檔案局、市質(zhì)監(jiān)局、高校教師等專家，確定每年北京市地方標準制定項目。加大檔案信息化標準的制定力度，進一步提升我市檔案信息化建設(shè)水平。采用監(jiān)督檢查方式加強對檔案行業(yè)標準貫徹執(zhí)行力度。檔案標準化工作與檔案科研課題研究相銜接，形成良性互動機制。積極主動參與檔案工作各級標準的編制工作。要積極與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，加快檔案行業(yè)標準和地方標準的立項、修訂和編制工作，提高我市檔案部門對檔案工作的話語權(quán)，提升檔案標準工作對推動檔案事業(yè)發(fā)展的貢獻力。

借鑒倫敦城市檔案館的檔案信息化法規(guī)與國際標準接軌的做法。要積極引進都柏林核心元數(shù)據(jù)元素標準，開放檔案信息系統(tǒng)標準等，采取聘請專家講授等方式加以學(xué)習(xí)借鑒。國際標準是全人類智慧的結(jié)晶，北京市在出臺檔案信息化制度時要把國際標準和國外先進標準的技術(shù)內(nèi)容，不同程度地加以吸收，并貫徹執(zhí)行。

*本文為“基于世界城市水平的北京市檔案事業(yè)發(fā)展研究”課題階段性成果論文

注釋：

①朱玉媛.檔案法規(guī)學(xué)新論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004

②④北京市檔案局.行政規(guī)范性文件目錄[Z].1985-2011

③寧玉龍.中央檔案館檔案價值評定委員會宣告成立.《中國檔案報》2012（2314） 第一版

⑤國家檔案局.國家標準目錄 行業(yè)標準目錄http：//www.saac.gov.cn/xxgk/node_300.htm

⑥北京市質(zhì)量監(jiān)督局.北京市地方標準 http：//www.china-std.com/outer App/standardSearchAction

參考文獻：

[1]紐約檔案館.http：//www.archives.nysed.gov

[2]倫敦城市檔案館. http：//www.cityoflondon.gov.uk/Corporation/LGNL_Services/Leisure_and_culture/Records_and_archives

[3]美國文件與檔案管理署.http：//www.archives.gov

[4]英國檔案館.http：//www.national archives.gov.uk

作者單位：北京市檔案局