軍事檔案法規立法技術分析

摘 要：本文根據《軍事法規軍事規章條例》的基本原則和有關規定，從法規名稱、體例結構及制定機關等幾個方面對軍事檔案法規存在的問題進行了探討。

關鍵詞：檔案法規 軍事法規 立法技術

伴隨著軍隊檔案事業的產生與發展，軍事檔案法規①體系建設經歷了由無到有、逐步發展的過程，軍事檔案法規建設取得了豐碩的成果，為依法治軍、依法治檔提供了重要的依據與保障。但是，現有的軍事檔案法規中仍然存在一些問題，制約著軍事檔案法治進程。中央軍委于2004年4月4日頒布的《軍事法規軍事規章條例》是規范軍事法規、軍事規章的制定、修改和廢止活動的軍事法規，對全軍范圍各個領域法規規章的制、廢、改工作具有規范作用，軍事檔案法規建設同樣應該遵循該條例的規定和要求。筆者搜集了1984年以來由軍隊系統頒布的近90②余部軍事檔案法規和規范性文件，根據《軍事法規軍事規章條例》的有關原則和規定，從法規名稱、體例結構及制定機關等幾個方面對軍事檔案法規存在的問題展開了分析。

一、軍事檔案法規名稱分析

《軍事法規軍事規章條例》規定，“軍事法規、軍事規章的名稱，應當準確反映其調整對象和效力等級。”根據這樣的命名原則，軍事法規的名稱一般由效力范圍、法所調整對象的內容及法的形式等幾部分組成，如圖1所示：

圖1 軍事法規軍事規章名稱構成圖

《軍事法規軍事規章條例》對于法規名稱中的效力范圍有明確規定：“軍事法規和總部規章的名稱中通常應當冠有‘中國人民解放軍’或者‘軍隊’字樣；軍兵種、軍區規章的名稱中應當冠有制定機關的名稱”，這項規定要求軍事法規的名稱必須涵蓋法規的效力范圍或制定機關。對已經頒布的軍事檔案法規名稱進行考察，可以發現現有軍事檔案法規名稱中，省略效力范圍部分而僅以法規調整對象的內容和法的形式兩部分命名法規名稱的法規不在少數。比如，《士兵檔案管理規定》、《科技檔案保管單位質量標準》、《檔案館安全技術防范系統建設要求》、《科技檔案保管單位質量標準》、《光盤存儲檔案信息技術與管理規范》、《文書檔案數字化技術要求（暫行）》、《會計檔案管理規定》等等，上述法規有的是由總部頒布的總部規章，有的是由軍區頒布的軍區規章，名稱中省略效力范圍或制定機關的法規既不符合條例規定，也容易讓使用者混淆其效力范圍。

軍事檔案法規名稱中包含的調整對象內容部分是軍事法規名稱的核心，應當指稱準確、規定明確、語言簡練。已經頒布的軍事檔案法規中，體現在名稱中的調整對象內容的表述存在不夠精煉和準確的情況。以近期頒布的幾個軍兵種、軍區規章為例，第二炮兵、北京軍區、沈陽軍區、廣州軍區分別就規范重大活動中檔案收集、整理等工作頒布了軍兵種和軍區規章，在規范對象的內容方面，幾個規章是大體一致的，但反映到名稱上卻存在不同。上述頒布的四個規章名稱分別為《第二炮兵重大活動檔案收集管理規定》、《北京軍區重大活動檔案工作規定（試行）》、《沈陽軍區領導干部工作檔案收集管理規定》、《廣州軍區重大活動檔案工作規定（試行）》。用“檔案收集管理”和用“檔案工作”作為法規名稱的部分內容體現在法規內容上存在何種區別，“檔案收集管理”和“檔案工作”在內涵外延上存在什么不同，二者的區別在日常語言環境中可以忽略，但是在命名法規名稱過程中則要慎重考慮。

此外，《軍事法規軍事規章條例》規定，軍事法規的名稱可以為條令、條例、綱要、概則、規定、辦法，軍事規章的名稱可以為規定、規則、辦法、細則、標準等。根據目前掌握的數據，在已經頒布的近90部軍事檔案法規和規范性文件中（包括已經廢止的），有3部用“條例”、45部用“規定”、8部用“辦法”、4部用“規則”、2部用“細則”、7部用“標準”。此外，還有使用“通則”、“規范”、“規程”、“要求”等名稱。從立法技術的角度來講，條令、條例、規定、規則、辦法等不同立法形式的作用和內容是有區別的，軍事檔案法規在名稱的選擇上不能隨意。比如，“條例”作為軍事法規的一種形式，通常用來命名中央軍委頒布的軍事法規，而由各軍區或軍兵種頒布的軍事規章的名稱是不能使用“條例”的。具體到軍隊檔案領域已經頒布的法律規范，只有由中央軍委頒布的《中國人民解放軍檔案條例》才可以稱之為條例。

二、軍事檔案法規體例結構分析

在軍事法規結構上，《軍事法規軍事規章條例》第六十三條規定“軍事法規、軍事規章的內容應當分條表述。每一條可以由若干款組成，款下可以分項、目。條文較多的，根據內容需要和各項規定之間的邏輯關系，可以分編、章、節”。從結構上看，已經頒布的近90部軍事檔案法規和規范性文件中，大部分結構并不復雜，基本上沒有編和節的設置，僅有章、條、款之分，還有一部分法規結構更為簡單，沒有章的設置，只有條、款之分。

在法規體例上，《軍事法規軍事規章條例》第六十一條規定軍事法規、軍事規章通常包括名稱、立法目的和依據、適用范圍、主管機關或者主管部門、行為規范、獎懲規定、實行日期。頒布的大部分軍事檔案法規體例結構遵循此項要求。表1列舉了部分軍事檔案法規的體例：

表1 軍事檔案法規體例例舉

如同表1所示，大部分軍事檔案法規的體例結構基本相同。然而，《軍事法規軍事規章條例》第六十一條規定僅僅是針對軍事法規的體例結構而言的，不同法規雖然要參照相同的體例規范，但應當具有明確而特定的內容，否則就失去了立法的意義。我國軍事檔案法規一般由軍事法律、軍事法規、總部規章、軍區、軍兵種規章等幾個層次組成，其核心是軍事法規——《中國人民解放軍檔案條例》。為執行《中國人民解放軍檔案條例》，各總部可以根據需要制定總部規章，各軍兵種、軍區可以為執行法規或總部規章或對屬于本軍兵種、軍區的職權范圍內的事項制定軍兵種或軍區規章。下位法應當遵循上位法規定的基本原則，是對上位法規定的有益補充，應當體現自己的特色。然而，現行的一部分軍事檔案規章，無論在條例結構，還是在條款內容上，都與很多上位法存在較多雷同，甚至整條整款地重復，有的條款雖然有一些區別，也是整體重復下的個別字詞的改動，還有的條款直接表述“獎勵與懲罰按《中華人民共和國檔案法》和《中華人民共和國檔案法實施辦法》有關條款執行”。這樣的檔案法規沒有體現在堅持統一立法前提下，因地制宜地制定針對特定調整對象或者符合本軍區、本軍兵種檔案工作實際的相關規定，針對性不強、適用性不大，失去了應有的存在價值和意義。因此，軍事檔案法規制定中只要符合相關法律規范的要求，具有完備的法律要素，在形式上不必拘泥于與上位法的相似，而應該根據實際需要制定條款內容。

三、軍事檔案法規制定機關及效力范圍分析

《軍事法規軍事規章條例》對于軍事法規軍事規章的制定機關、效力范圍、草案的決定以及法規規章的發布都有明確的規定，歸納起來可以用表2表示：

表2 軍事法規軍事規章的制定機關、效力范圍、決定和發布要求對比表

通過上表可以看出，只有中央軍委、各總部、軍兵種、軍區才是符合條例規定的立法機關，只有中央軍委、各總部、軍兵種、軍區的最高首長才有發布軍事法規規章命令的權限。各總部的二級部可以作為軍事法規軍事規章的起草單位，沒有發布軍事法規規章命令的權限。

在軍隊檔案系統現行發揮作用的檔案法規文件中，《中國人民解放軍檔案條例》是唯一一部由中央軍委制定的軍事檔案法規，另有一部分是由總部制定的總部規章，還有一部分是由軍區、軍兵種制定的軍兵種、軍區規章。除此之外，還有相當一部分規范性文件是由各總部下的二級部制發，但是規范全軍范圍某種類型檔案管理工作。比如 [1997]參三字第45號《中國人民解放軍技術偵察檔案工作規定》，就是規范全軍范圍內技術偵察檔案工作的一個文件，文件的制發機關是總參三部。按照《軍事法規軍事規章條例》的規定，只有總部規章才可以有這樣的效力范圍，總部規章的機關單位應該為各總部。從嚴格意義上講，《中國人民解放軍技術偵察檔案工作規定》不能稱之為軍事規章，可它在全軍范圍技術偵察檔案管理工作中又發揮著實際上的規范作用。這種類型的法規文件在軍隊檔案系統不在少數，其數量甚至超過軍事檔案法規規章的總和，很多規范性文件在調整某一方面檔案工作的作用不比法規規章遜色，很多人將這部分文件稱為“規范性文件”。可所謂的“規范性文件”在法律上并沒有明確的定位，表現形式多種多樣，實踐中存在不少爭議。

這樣的情況在地方檔案法規體系中也普遍存在，2010年在國家檔案法規體系清理過程中，對該部分文件的處理方法是不將其劃入國家檔案法規體系之內，但在后臺啟動立、改、廢等有關措施另案解決，并明確指出了需要由規范性文件上升為法規、規章的立法項目，這種方法有利于保證立法質量、維護法治尊嚴，值得軍隊借鑒。

總之，軍事檔案法規的制定與編寫、軍事檔案法規體系的構建和完善是一項復雜又艱巨的任務，既需要建構者熟悉掌握軍隊檔案管理領域的專業知識，也需要其對立法技術有一定程度的掌握與了解。立法技術涉及法律制定、廢止、修改過程中諸多知識、技巧和規則，本文僅從三個方面對軍事檔案法規有待完善之處進行了探討，而從該視角對軍事檔案法規進行審視還有很多問題有待研究。

注釋：

①本文軍事檔案法規是一個廣義上的概念，既包括軍事檔案法規，也包括軍事檔案規章，狹義的軍事檔案法規指由中央軍委制定的調整軍事檔案領域事務的軍事法規。本文行文中除特別與軍事規章對應指出外，軍事法規指廣義上的概念。

②本文搜集的軍事檔案法規來源分別為總參謀部辦公廳1999年12月編制的《檔案工作規章制度選編》、中央軍委辦公廳法制局2003年編制的《中國人民解放軍軍事規章匯編3》、《中華人民共和國軍事法規匯編》、南京軍區司令部辦公室2009年12月編制的《軍隊檔案工作規章制度匯編》，經梳理統計共計為89部軍事檔案法規和規范性文件，不能確定此數據為軍事檔案法規文件的全部。

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作者單位：解放軍檔案館