公共管理視閾下文檔管理理論與實踐范式研究綜述

摘要：統計國內有關公共管理視閾下文檔管理理論與實踐的研究成果，分析其研究的內容重點，并對其主要的研究內容進行歸納和總結，以期對我國從公共管理視角來研究文檔管理有所借鑒和幫助。

關鍵詞：公共管理 文檔管理 范式

隨著我國經濟水平的不斷提高、改革的深入和和諧社會的建設，文檔作為一種獨具特色的信息記錄方式不斷得到社會公眾的認可，檔案部門在社會的影響力不斷擴大，文檔管理的作用越來越為社會所重視，這就需要我們應從不同的視角去重新審視和反思文檔管理理論與實踐，從而滿足社會發展對文檔管理新的要求。文書與檔案管理即文檔管理與公共管理存在著密不可分的關系。從文檔管理來看，公共管理屬于其上位，文檔管理處于公共管理大環境中，公共管理的一些理念、思維、方法可以對文檔管理進行有效的指導。從公共管理來看，文檔管理作為一種管理工具出現在公共管理過程中，受公共管理理論的影響，是公共管理過程中不可或缺的一部分。所以，從公共管理視閾審視和研究文檔管理的理論與實踐是可行的，它可以為文檔管理理論研究和實踐提供新的思路。本文針對國內學者發表的有關從公共管理視閾下或運用公共管理理論來研究文檔管理理論與實踐的論文，在定量研究的基礎上對研究內容進行了簡要的評述。

1論文統計分析

由于有些研究文檔管理論文的內容只部分涉及公共管理方面，關鍵詞不能完全體現出其含有這部分內容，所以，為了提高論文的查全率，本文選擇多組檢索詞，分別是公共管理與文檔管理、公共管理與檔案管理、公共管理與文檔、公共管理與檔案、官僚制與文檔等，以“關鍵詞”和“主題”為檢索項，選擇在中國知網CNKI的總資源庫進行查詢調研。筆者通過調研發現，一部分學者是在論述公共檔案館的職能和服務功能的基礎上對檔案館的公共管理屬性進行闡釋，這部分論文大多以公共檔案館建設為主題，故沒有算在內。經過剔除重復、整理得到，從公共管理視閾研究文檔管理理論與實踐的論文41篇，以下是詳細的統計分析。

1.1論文發表時間與數量分析

通過對論文發表時間進行分析，可以反映出這一領域的研究狀況和進展。根據本文的檢索方法，從中國知網CNKI的總資源庫中檢索出有關論文41篇，其中碩士論文9篇。其時間分布如表1、圖1所示。

表1 發表文章的年度分布表

從發文總數量看，從公共管理學角度探討檔案學及文檔管理策略的文章還比較少，專門論述的就更少。從發文數量的整體走勢來看，研究起步于2004年，相對于一些傳統檔案學理論研究較晚，2009年的研究成果最多。自2004年以來，廣東省檔案館、上海市檔案館、深圳市檔案館、沈陽市檔案館等進行了新一輪的檔案館建設，使檔案館不斷向真正意義的公共檔案館靠近。同時，自2003年開始，對公共檔案館建設的理論討論氛圍也逐漸形成，如2003 年上海舉辦“新時期公共檔案館建設”論壇、2004 年上海舉辦“面向未來的城市檔案館”國際學術研討會、2005 年沈陽舉辦公共檔案館建設專題報告會、2006 年陜西省舉辦“公共檔案館——檔案資源建設研討會”、2009年上?！?+1”檔案論壇舉辦的以檔案館建設發展的經驗、方向和對策作為主題的研討會等。正是隨著政府和學界對公共檔案館建設的重視以及公共檔案館公共性的思考，以公共管理為視角的文檔管理研究才開始出現并逐漸增多，可以說公共檔案館建設理論與實踐為從公共管理角度審視文檔管理提供了一定的理論基礎?？梢钥闯?，隨著我國公共檔案館建設不斷深入以及社會化發展，從公共管理視角研究文檔管理的論文還會不斷增多。

1.2論文來源期刊的分布

通過對發表論文來源期刊的分布和期刊類型的分析，可以為研究人員提供閱讀指導，還可以揭示出研究該方向的學科領域。期刊來源分布如表2和表3所示。

表2發表文章的期刊分布

表3 發表文章所載期刊類型分布

從表2可以看出，《檔案學通訊》和《檔案學研究》是登載有關從公共管理視角研究文檔管理論文最多的兩個期刊。《檔案學通訊》和《檔案學研究》是我國檔案學科中最具影響力的學術期刊，其發文數量和發文導向都一定程度上反映出檔案學科現實研究水平以及未來研究方向。還可以看出，登載量在7～3篇的期刊全部為檔案學科的核心期刊，這是由于核心期刊的載文水平較高，對一些新觀點、新思路和新視角捕捉比較敏銳。從表3可以看出，我國從公共管理視角研究文檔管理的論文主要集中在檔案學科期刊，其載文量也是最多的，占全部文章的75.8%。除此之外，大學學報類期刊也登載了這一新視角的文檔管理相關論文，這說明了我國高校已經開始注意到了文檔管理研究的新視角。還有兩篇論文發表在檔案館論文集，如《貴州省檔案局、貴州省檔案學會“紀念貴州省檔案館成立50周年”學術交流會論文集》和《2009年甘肅省檔案工作者年會論文集》，這說明我國檔案工作者在實踐工作中也已經認識到從公共管理視角來分析文檔管理工作。此外，其他類型的刊物，如商業、醫藥等，也已經登載相關論文，這說明公共管理和文檔管理越來越受社會各個行業的重視。

從檢索到的碩士論文的專業來看，從公共管理視角研究文檔管理的相關論文9篇，其中公共管理專業的碩士論文6篇，檔案學專業的2篇、行政管理的1篇。可以看出從這一視角研究文檔管理的論文主要集中在公共管理專業，檔案學專業的碩士研究生由于專業所限，較少地從這一新視角來研究文檔管理相關問題。

1.3研究論文的主題分布

本文以論文的題名、關鍵詞、摘要以及內容為基礎對其所發的論文進行分析（對于涉及多主題的論文，依照研究重點歸類），可以將從公共管理視角研究文檔管理細分出10個研究主題：文檔管理與公共管理基礎性研究、檔案文化研究、官僚制與文檔管理研究、檔案館公共服務研究、檔案信息資源管理研究、檔案管理體制研究、檔案工作管理機制研究、檔案信息化建設研究、人事制度與人事檔案研究、民生檔案與企業檔案管理研究。如表4，圖2所示。

從表4、圖2可以看出，目前我國從公共管理視角研究文檔管理的研究主題較多，其中在官僚制與文檔管理、文檔管理與公共管理基礎性研究、檔案館公共服務和檔案管理體制四個方面研究成果較多。官僚制屬于傳統公共管理理論，而且官僚體制是現行通行的組織體制，這為研究官僚制下的文檔管理提供了現實基礎，所以研究這一方面的論文最多。文檔管理與公共管理基礎研究（包括文檔管理與公共管理關系的界定等）是從公共管理視角研究文檔管理的前提，檔案管理體制又影響檔案管理其他各個方面的發展，所以在這兩方面的研究也較多。除此之外，在檔案工作管理機制、人事檔案、民生檔案以及檔案信息化方面以公共管理角度都有所研究。總的來說，雖然從公共管理視角研究文檔管理的論文數量很少，但論文的主題研究多樣而且分布十分合理，未來還會有更多研究主題，研究主題也會越來越細。

2主要研究內容簡述

在上一部分“文獻統計”可以看出，公共管理視閾下文檔管理理論與實踐研究主要集中在以下幾個方面：

2.1文檔管理與公共管理基礎研究

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的等方法，強化政府的治理能力，提升政府管理效能和公共服務品質，從而推進社會整體協調發展和增進社會公共利益的實現。公共管理的主體可以分為政府和非營利組織，公共管理是以社會公共事務作為管理對象，包括公共資源、公共項目、社會問題等。

從公共管理角度研究文檔管理首先應研究文檔以及檔案館公共性等相關問題。曹航[1]在《關于國家檔案館公共性的理性思考》中指出國家檔案館并不天然具有公共性，公共性作為國家檔案館的一種重要屬性，是近代以來國家政權性質的變遷所引致的。完整意義上的國家檔案館的公共性應該體現為，國家檔案館既能為公眾所有，又能為公眾所用?，F階段我國各級國家檔案館仍然存在公共性缺失，為提高國家檔案館公共性就要真正樹立國家檔案館為民所有，為民所用的理念；要有實現制度創新的勇氣和緊迫感；要強化檔案館建設中與民眾的互動；要強化法治建設。

丁華東、沙菲[2]在《公共管理背景下對檔案管理實踐的再思考》認為檔案管理在公共管理中的雙重角色，是公共管理的特定對象與公共管理的踐行者。除私人擁有和管理的檔案信息外，檔案信息資源具有明顯的公共性，是公共管理不可忽略的管理對象或者說管理客體。檔案管理部門承擔著公共信息資源的管理和提供信息服務的職責，各級檔案行政管理部門和各類檔案實體管理部門都是公共管理體系內的管理主體。同時還提出將檔案管理融入公共管理的可行性和研究意義，即檔案管理由國家模式向社會模式的轉變為檔案管理融入公共管理提供了社會基礎和發展方向的選擇，公共管理理念與檔案管理的融合有利于推動檔案管理與信息資源管理相連的“內向管理”向信息資源與社會相連的“外向管理”轉變，擴大我們的視野，增強檔案領域的社會適應性和社會活力。

2.2檔案文化研究

這方面研究主要集中在檔案文化產業化這一個很有爭議的問題上。目前，關于檔案文化產業化持兩種不同的觀點：一種是檔案館可以將檔案文化產業化，從而為檔案館創造效益，提高檔案館在文化市場中的競爭力，一種是反對將檔案文化產業化，認為檔案文化產業化偏離了檔案館的公益性、公共性。趙亞婷、楊立人[3]在《從新公共管理的視角審視檔案文化產業化》認為檔案不是商品，它本身不能形成產業進入市場進行產業化經營，但檔案文化可以成為商品。檔案館作為我國公益性文化事業單位，理應從新公共管理理論中汲取精華部分，把產業化經營和競爭機制引入到檔案事業發展中，改變以往完全由政府主導，靠政府財政收入來發展的局面，積極地推進檔案文化的產業化、市場化，充分挖掘檔案資源的文化價值， 打造能夠獲得社會和經濟效益的檔案文化精品及服務來適應消費者自主選擇的主體化、多樣化格局，從而充分實現檔案文化資源的價值，推動檔案事業的和諧與可持續發展。

2.3官僚制與文檔管理研究

雖然官僚制屬于公共行政、政治社會學范疇，但也對從公共管理角度研究文檔管理起借鑒作用。倪麗娟、陳輝[4]在《官僚體制下的文檔工作審視》認為官僚體制是現代組織普遍運用的組織體制。官僚體制的特征決定了文檔工作以工具或手段的面目出現在現代官僚體制組織之中，官僚體制自身的理性化特征決定了文檔工作的理性化，要求文檔工作實現規范化、制度化、責任化和非人格化。在分析官僚體制下文檔工作基礎上，提出運用新公共管理以顧客為導向的理念創新文檔工作機制以彌補官僚體制對文檔工作的負面影響。

覃兆劌則通過探討檔案與官僚制“合理性”之間的邏輯關系，對檔案雙元價值觀與韋伯“檔案觀”進行了分析。覃兆劌[5]在《論韋伯組織理論建構中的“合理性”與“檔案”——兼及韋伯檔案觀的雙元價值分析探究》認為檔案是作為行為方(工具)和作為對象實體(信息)的雙元價值結合體。這是因為在韋伯的理論中，“檔案”是作為工具理性的載體，是客觀性和實證主義追求的必然選擇；韋伯在組織理論中強調“檔案”要素，是因為其組織的“合理性”體現為以知識為依據的管理，而檔案恰好是組織特有的一種元知識；韋伯組織理論的“合理性”體現出“技術化傾向”，而“精通檔案”已被視為一種重要的行政管理技術；韋伯重視檔案的情結還源自他對歷史經驗的借鑒。所以“檔案”二字在韋伯的組織理論中被強調，“檔案”在韋伯的理論中，可以認為是一種形式合理性與實質合理性相結合的管理要素。

丁梅[6]在《檔案工作標準化、程序化的理性審視》分析了官僚體制下的檔案工作標準以及檔案工作標準化，指出官僚體制的理性化特征決定了檔案工作的標準化、程序化，官僚體制下的檔案工作標準具有重要意義，我國檔案工作標準化實施的現狀是理性化缺失。

2.4檔案館公共服務研究

公共服務建設是一個公共管理問題，檔案館作為公共管理部門之一與公共服務之間自然存在一定的關系。羅洪恩[7]在《檔案工作的公共服務視角審視》指出從公共管理的角度審視檔案工作，檔案是一種公共服務產品，檔案工作是使用了公共權力和公共資源的一個社會活動過程，其服務對象包括公民及其組織，所以檔案工作是一項基本公共服務。公共服務是大眾化、普惠性和均等化的服務，作為一項公共服務的檔案工作應實現檔案公共服務廣覆蓋性和均等化。

周林興[8]在《公共文化服務體系建設進程中的公共檔案館職責研究》中從職責的角度分析公共檔案館的公共文化服務建設，認為公共檔案館應承擔著提升公民文化素養的職責、保存完整社會記憶的職責、維護社會公平公正的職責和提升國家凝聚力的職責。公共檔案館為履行好職責應改變傳統服務方式，積極 “走出去，請進來”，照顧到弱勢群體的利益，強化對強勢群體的服務。

任漢中[9]在《檔案館社會化服務的理論探討》指出社會記憶是檔案館的工具價值，以人為本是檔案館的服務宗旨，從而提出檔案館的管理范式——公共管理。在新公共管理理論指導下的檔案館管理范式更突出管理活動中的管理主體價值取向、管理理念與管理機構、管理方法、手段的有機統一和有效動作。新公共管理下的檔案管理范式要求檔案服務必須以實現公共服務使命為基礎；加強對運作狀況的評估，強調明確的責任制、產出導向和績效評估，追求高質量和高標準的顧客服務；加強檔案館之間和檔案館內部的競爭，把競爭機制注入到為社會公眾提供服務中去；改變傳統的組織文化，建立新的 “心理契約”。

2.5檔案信息資源建設研究

除私人檔案外，其他檔案信息資源屬于公共信息資源，檔案信息資源建設與管理不僅可以更好的實現檔案工作公共服務職能，又可以全面地促進整個社會的公共管理。倪麗娟[10]在《責任社會與責任檔案信息資源開發》中認為將反映社會組織踐行責任情形的信息集中起來， 并以適當的方式供組織目標公眾利用， 以便目標公眾積極地選擇社會組織， 以此來推動社會組織積極踐行所承擔的社會責任是成為推動責任社會建設的重要途徑。責任檔案信息形成具有相對分散性和覆蓋領域的廣泛性，這要求對分散形成的責任檔案信息實行集中管理，并對責任檔案信息進行相應的分類管理， 以實現同類責任檔案信息的相對集中性。同時，組織所承擔社會責任的公共性決定了組織責任檔案信息的公共性。檔案信息管理部門應在對責任檔案信息進行數字化處理的基礎上， 通過檔案信息網站向社會提供相應的責任檔案信息服務。

2.6檔案管理體制研究

周林興[11]在《基于政府視角下的檔案館管理體制創新》中指出公共檔案館事業的發展根本在自身，責任在政府，關鍵在體制，出路在創新，其成敗在很大程度上取決于我國政府改革的整體進程。公共檔案館作為一種公共服務部門是政府必須提供的一種制度安排，政府有責任推動檔案館管理體制創新。目前，政府推動公共檔案館管理體制創新缺少動力和制度支持，但公共檔案館可以借政務信息公開來提升自己的地位，利用政府行政管理體制改革來理順政府與自己的關系，明確主體責任進行體制創新。

邱源[12]在《對社會共有性檔案管理體制創新的探討》中指出隨著我國社會發展，舊的公共管理模式受到沖擊和挑戰，政府擔負公共管理職能的各種弊端也逐漸暴露出來，社會共有性檔案管理制度的改革與創新勢在必行。舊公共管理模式下造成了我國社會共有性檔案管理總體上呈現“矛盾態”、“真空態”、“流失態”，這就需要檔案管理體制改革和創新。根據新的公共管理模式，政府雖然還是專門的公共管理機構，但卻不是唯一機構，把由政府直接承擔的社會共有性檔案轉移給政府外的民間非營利組織，實現社會共有性檔案管理社會化，而這些承擔社會共有性檔案的非政府的非營利組織合情合理合法地引入競爭機制，從而使檔案公共服務更加多樣化、服務能力不斷提高。

肖輝娟[13]在《關于我國檔案管理體制改革的研究》中指出我國現行檔案管理體制自身的不足及體制改革中存在的問題，運用新公共管理理論提出政府服務應以社會和公眾的需求為導向，在公共服務領域引入市場機制，充分利用市場和社會的力量，推行公共服務的社會化，按照市場化、法制化、現代化的發展方向，建立起與社會主義市場經濟相適應的檔案管理體制。

2.7檔案工作管理機制研究

責任問題和激勵問題是現代公共管理研究的重要課題。曹玉[14]在《檔案工作責任建設對策分析》分析在檔案收集、整理與保管、鑒定、統計與編目、服務利用等工作中的責任，提出要應強化檔案工作者責任理念、完善責任體系和責任評估機制、實施充分的責任追究、強化對檔案工作人員的獎懲從而更好的履行檔案工作責任。

蔡蓉[15]在《某市檔案局公務員激勵機制研究》中將作為公共管理手段的激勵機制引入檔案部門，提出構建激勵機制的具體方案：樹立“以人為本”思想，強化人力資源管理理念；綜合運用多種激勵措施（公務員績效考核激勵機制、競爭激勵機制、內部交流輪崗制度等），建造管理制度規范；提倡職業道德，建設新型機關文化。

2.8檔案信息化建設研究

姚向征[16]在《新公共管理視角下電子文件管理研究的新理念》認為檔案學界研究電子文件時容易出現的一種慣性思路就是以檔案來研究文件，他提出以管理來研究文件。姚向征認為電子文件主要是來自于公共部門管理活動中產生的公務文件，那么電子文件管理的研究也必然會集中于公共管理領域，當新公共管理理論影響著公共管理領域之時，也必然會影響到電子文件管理的方方面面，因此新公共管理的基本理念為電子文件管理研究提供了一種新理念，電子文件管理研究除了目前檔案學界所關注的如何長久有效地維護電子文件檔案屬性的問題，也有必要適量引入現代經濟學和私營部門管理的理論和思想，以解決電子文件管理的效率和效果問題。

吳光偉[17]在《新公共管理視野下數字檔案館建構》中認為數字檔案館建設缺少從政府信息資源管理或公共管理的角度來系統的審視，如果要更深刻更準確地把握數字檔案館建設的源發動力與理念支持，找尋數字檔案館建構的最佳路徑，就很有必要站在新公共管理或政府改革的視野下來考量，融入到電子政務信息資源建設的框架體系中去。這樣才能理清數字檔案館的發展脈絡，界定數字檔案館的終極作用，才能提升數字檔案館的績效，拓展政府信息服務的廣度與深度，提高信息服務質量，從而避免數字檔案館在政府信息化浪潮中的邊緣化與孤島化。

3結束語

從公共管理角度研究文檔管理本身就具有一定的難度，它需要跨學科、跨思維來分析，對研究者兩個專業知識的掌控能力和研究能力都有很高的要求。通過上文的分析可以看出，從公共管理視角研究文檔管理理論與實踐的研究成果較檔案學科其他方面的研究要少很多，有些主題方面（如公共管理視角下的檔案宣傳、檔案職業等）的研究還存在空白。不過，隨著我國社會化的發展和公共管理能力的提高，檔案界會有越來越多的學者從公共管理角度審視文檔管理問題，為檔案學理論注入新的內容。

＊該文為2011年度黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“公共管理視閾下文檔管理理論與實踐范式研究”（項目編號：11B027 ）階段性成果。

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作者單位：黑龍江大學信息管理學院