關于加強民生檔案資源整合的思考

整合民生檔案資源就是通過檔案部門和相關職能部門之間的合作和協調，對分散的、孤立的、封閉的、和百姓生活息息相關的民生檔案信息資源進行人為地控制和規范化管理，從而實現檔案信息資源的充分利用和最大增值，更好地實現民生檔案信息資源的社會共享。近年來，各級各地檔案部門在探索民生檔案資源整合的方式途徑上取得了一些經驗和成效，但在整合的過程中也不同程度地遇到了一些困難和問題，如何推進和加強民生檔案資源整合，更好地服務民生，已成為檔案部門需著力思考的重要課題。

一、民生檔案的形成特點

民生檔案是國家機構、社會組織或個人在其活動中直接形成的與公眾利益緊密相關的歷史記錄，是維護人民群眾合法權益的原始憑證，是老百姓最關心的現實利益問題在檔案工作中的直接體現。從民生檔案的形成和利用看，主要有以下幾個特點：一是種類繁多，涉及面廣。民生檔案存在于經濟、社會、政治、文化等各個領域，產生于勞動、人事、民政、房地產、教育、衛生等眾多涉民部門。按照黨的十七大報告提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的民生工作目標，可以分為教育類、就業類、收入分配類、社會保障類、醫療衛生類、涉農類、維護社會穩定類等，各類又包含了更多具體的民生檔案，可以說數量龐大，涉及的人員、人數廣泛。二是主體多樣，管理分散。民生檔案多產生于涉民單位的職能科室或業務部門，分散保存在不同單位，往往是多頭管理，各自為政。以人力和社會保障局為例，有養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險、農村養老保險、就業人員保險、勞動仲裁、小額扶助貸款、職稱、調配、工資等十幾種專業檔案資料，分別以資料的形式散存于20多個科室。這種狀況不利于檔案的集中統一管理，也給群眾查閱帶來不便。三是查詢率高，社會效益好。隨著國家關注民生的政策不斷推出，人民群眾對民生檔案的查閱需求越來越大，民生檔案的查詢率越來越高，檔案館、室和有關部門保存的大量民生檔案已經成為破解社會矛盾、調解民間糾紛、保障人民群眾合法利益的重要憑證。以漯河市檔案館為例，通過對館藏知青、招工、學籍等民生檔案進行資源整合，優先進行數字化，建立了民生檔案專題數據庫。近三年，共接待查檔者3230人次、利用檔案7982卷次，其中公民個人利用檔案達到了2360人次、4827卷次，占總利用人次的73.1%。在為老百姓辦理退休、社保等涉及個人切身利益等方面取得了良好的社會效益，贏得了人民群眾的廣泛好評。由此可見，民生檔案資源建設，對促進改革、發展穩定、保障民生、改善民生所發揮的積極作用日益凸顯。

二、民生檔案資源整合面臨的困難

（一）檔案法規的限制和規定使得民生檔案保管有所分散

《全國檔案館設置原則和布局方案》將檔案館分為各級國家檔案館、部門檔案館、企事業單位檔案館三類，將“各級國家檔案館”細分為綜合檔案館和專業檔案館。機構是管理體制的依托，機構形式決定著管理職責。檔案館的“分類”設立，決定了民生檔案的部門所有和分散保管，從根本上造成了綜合檔案館館藏結構先天不足的相對單一局面。

（二）民生檔案管理不到位，失范現象嚴重

由于民生檔案出現的時間比較晚，尚缺乏統一的管理制度，民生檔案管理明顯呈現出隨意、松散的現象，再加上缺乏必要的監督機制，其管理失范現象甚是嚴重，這在一定程度上制約著民生檔案的有效整合。目前國家尚未出臺關于民生檔案工作問題的規范性文件和法律規章，對于民生檔案的內容、建檔標準、數據格式、歸檔范圍、保管期限、管理方式等都沒有一個統一的標準，各個政府和檔案部門的隨意性大、主觀性強，加上所涉部門之間存在著條塊分割和各自為政的現實情況，民生檔案工作勢必會出現不規范現象，進而影響民生檔案檔案信息資源的整合和共享，不便于檢索和查找，嚴重影響民生檔案的利用效果。

（三）民生檔案資源能帶來利益也是整合困難的重要原因

隨著社會的進步，尤其是當前強調以人為本，構建和諧社會這一科學發展觀的提出，人們越來越重視自身權益的維護，社會對民生檔案資源的需求越來越大，擁有此類檔案資源就有滿足社會需求的資本，就能帶來意想不到的利益。不少民生檔案如房地產檔案、社會保險檔案、勞動再就業檔案、婚姻登記檔案能帶來部分收益，因此相關部門就想自行管理不愿移交。

三、推進民生檔案資源整合的策略

（一）建立健全民生檔案管理法規體系，形成齊抓共管的良性機制

鑒于民生來源不同的行業和部門，種類繁多、內容豐富，檔案行政管理部門要會同有關主管部門共同研究，聯合制定涉及民生檔案的法律法規，嚴格規范民生檔案的歸檔和移交制度，依法推進民生檔案的管理工作。同時，對于民生檔案主題多樣、管理分散的問題，檔案行政管理部門既要積極爭取黨委、政府的重視和支持，把民生檔案工作列入黨委和政府議事日程，又要加強與勞動、人事、民政、教育、衛生等涉民主管部門的協作，聯手推動各領域的民生檔案工作，還要切實加強對民生檔案的監督、指導，建立民生檔案工作年度檢查制度，形成一個黨委與政府領導、涉民主管部門各負其責、檔案部門依法監管的合力推進民生檔案工作的良性機制。

（二）強化收集制度，構建多元化民生檔案資源體系

綜合檔案館應在收集保存民生檔案資源方面發揮主渠道作用，及時調整民生檔案收集范圍，深入相關行業和部門對民生檔案信息資源的分布情況、歸屬與流向、信息用戶需求等特點進行調查摸底、分析研究，具體界定各行業和部門形成的民生檔案種類和范圍，制定出科學合理的實施計劃。對專業強、利用率高，受各種因素制約難以按時移交進館的民生檔案，可通過目錄移交、電子文件接收、全文數字化等方式，實現民生檔案信息數據的集中統一管理。通過檔案實體和信息數據兩種方式的整合，改變民生檔案的分散狀態，最大限度地實現民生檔案信息資源的社會共享。

（三） 加快推進民生檔案信息化建設

綜合檔案館可以利用計算機技術、電子信息技術、網絡技術及時對涉及民生的各類檔案進行優先數字化，建立專題數據庫，在不打亂原有檔案館藏體系的基礎上，把分散管理、多處存放的與群眾利益密切相關檔案進行重新審定，編寫專題目錄，逐步建立起各類民生檔案數據庫群，再將有關的數據庫按照某種關聯進行不同數據庫的整體整合，并通過內部信息網絡平臺實現民生檔案信息資源共享，既可豐富檔案資源，又能完善服務功能，極大地方便群眾的查閱利用。同時充分利用檔案信息化平臺，擴大民生檔案服務的時空范圍，通過檔案網站開設民生檔案查閱窗口、網頁，或者增設民生檔案檢索模塊，為群眾查閱民生檔案資源提供更加便捷的遠程服務。

（作者單位：漯河市檔案館）