我國發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村規(guī)劃探索

【摘要】1980年以來，無錫開展了五輪農(nóng)村規(guī)劃編制工作，在研究農(nóng)村產(chǎn)業(yè)特色、村莊自然和歷史等資源稟賦的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌布局產(chǎn)業(yè)、居民點和各類設(shè)施，取得了較為豐碩的成果，為發(fā)達(dá)地區(qū)編制農(nóng)村規(guī)劃進(jìn)行了積極探索。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村；規(guī)劃編制；無錫

無錫地處長江三角洲地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，2011年人均GDP超過10萬元，城鎮(zhèn)化水平約70%，已進(jìn)入快速城市化階段，農(nóng)業(yè)正在從傳統(tǒng)的生產(chǎn)角色向生態(tài)角色轉(zhuǎn)變。自1980年代以來，無錫市開展了五輪農(nóng)村（村鎮(zhèn)）規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌布局產(chǎn)業(yè)、居民點和各類設(shè)施，為構(gòu)建和諧的人地關(guān)系做了積極而有意義的探索。

1 前四輪村鎮(zhèn)規(guī)劃編制回顧

1.1 第一輪村鎮(zhèn)規(guī)劃（1980年代初-1985年）

無錫市的鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制工作起始于1980年代初期，第一輪規(guī)劃是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織編制的簡單的集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。因資金、技術(shù)和管理水平的局限，成果很不規(guī)范，基本上就是一張規(guī)劃圖。

1.2 第二輪村鎮(zhèn)規(guī)劃（1986年-1989年）

1986年前后由各縣建設(shè)局組織編制了第二輪規(guī)劃編制，第二輪規(guī)劃編制仍然是粗線條的不完善的規(guī)劃。

1.3 第三輪村鎮(zhèn)規(guī)劃（1990年-1994年）

各縣（市）組織的第三輪集鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作，受到了當(dāng)時各級領(lǐng)導(dǎo)的重視，邀請了同濟(jì)大學(xué)、東南大學(xué)、蘇州城建環(huán)保學(xué)院、南京大學(xué)、江蘇省規(guī)劃設(shè)計院等單位編制各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的集鎮(zhèn)總體規(guī)劃，取得了較好的效果。并于1992年前后，根據(jù)省建委的統(tǒng)一部署，開始編制村莊建設(shè)規(guī)劃，重點是村莊居民點規(guī)劃。

原郊區(qū)也在1993年以每個鎮(zhèn)為單位在一些空地上做了新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，建了一些農(nóng)民別墅。

1.4 第四輪村鎮(zhèn)規(guī)劃（1995年-2001年）

1994年編制的無錫縣縣域規(guī)劃，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提出了新的發(fā)展要求，隨后于1995年展開了第四輪的鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，一直持續(xù)到2001年撤市建區(qū)。1996年，原錫山市各鎮(zhèn)組織編制完成了以各鎮(zhèn)為單位的鎮(zhèn)域規(guī)劃，并按照鎮(zhèn)域規(guī)劃開始編制中心村建設(shè)規(guī)劃，對中心村規(guī)模做出了預(yù)測，對中心村的用地布局進(jìn)行了較為詳細(xì)的統(tǒng)籌安排。1999年，根據(jù)鎮(zhèn)域規(guī)劃開始了第四輪集鎮(zhèn)總體規(guī)劃的調(diào)整工作；2000年，著重編制了重點中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃。

2 前四輪農(nóng)村規(guī)劃的經(jīng)驗與教訓(xùn)

前四輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃是以各建制鎮(zhèn)為主體編制的，沒有充分考慮到無錫所處的蘇南地區(qū)的城鎮(zhèn)密集、人多地少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá)等特點，各自為政編制規(guī)劃存在以下幾個方面的缺陷：

2.1 對城鎮(zhèn)發(fā)展的動因認(rèn)識不清，導(dǎo)致了規(guī)模屢次突破

發(fā)軔于20世紀(jì)60年代的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的蘇南模式是無錫農(nóng)村社會發(fā)展的重要推進(jìn)器，直接催生了鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程明顯高于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。村鎮(zhèn)發(fā)展速度加快，再加上離土不離鄉(xiāng)的發(fā)展模式，導(dǎo)致了村鎮(zhèn)兩級產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，有些地方村級工業(yè)發(fā)展的速度甚至超過了鎮(zhèn)區(qū)。規(guī)模也突破了原有規(guī)劃預(yù)測。究其深層次的原因，實際上是我們現(xiàn)有的規(guī)劃預(yù)測手段是基于人口增長決定城鎮(zhèn)規(guī)模而忽略了經(jīng)濟(jì)增長是城鎮(zhèn)發(fā)展的本質(zhì)動力這個根本問題。

2.2 區(qū)域觀念不強，導(dǎo)致了區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展無序

前幾輪的城鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃是在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等上層次規(guī)劃缺失或者指導(dǎo)不力的前提下進(jìn)行的，因此，從孤立的單個城鎮(zhèn)、村莊看，村莊規(guī)劃是完善的，但是從區(qū)域的角度看，各個規(guī)劃存在著功能定位雷同、道路難以對接、重大基礎(chǔ)設(shè)施不協(xié)調(diào)等先天性的缺陷。

由于城鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃是在封閉的范圍內(nèi)進(jìn)行的，都有各自的配套區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、生活區(qū)，零散的建設(shè)用地通過村莊規(guī)劃得到認(rèn)可，與“三集中”的思想背道而馳。產(chǎn)業(yè)規(guī)模沒有進(jìn)一步集聚，居民點數(shù)量沒有壓縮，配套設(shè)施建設(shè)小而全。有些市政基礎(chǔ)設(shè)施難以實施，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃僅僅成為各行政主體獲得工業(yè)用地的一個手段，造成區(qū)、鎮(zhèn)、村的條塊分割，工業(yè)用地散布，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同等問題。

城鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃幾乎不可能觸接到行政區(qū)劃調(diào)整等上層次的課題，因此造成行政區(qū)劃一旦調(diào)整，編制完成的規(guī)劃就很難實施。另一方面，無錫市人多地少，城鎮(zhèn)密集，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍狹小，1990年江陰市、宜興市、無錫縣有113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積僅35.18平方公里。范圍狹小，必然造成傳統(tǒng)的中心村、基層村的等級結(jié)構(gòu)不完整。同時農(nóng)民經(jīng)過較長時間的積累，到1980年代居住條件得到很大改善，與規(guī)劃的中心村并無多大差別，因此，中心村對他們沒有什么吸引力，造成了事實上的中心村沒有實現(xiàn)。

2.3 生態(tài)環(huán)境重視力度不夠，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境日益惡化

前兩輪的規(guī)劃基本上是對城鎮(zhèn)、村莊的規(guī)劃，而非鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的總規(guī)。后兩輪的規(guī)劃雖然有所涉足，但對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的農(nóng)田、非建設(shè)用地安排仍考慮不足。另一方面，無錫市編制規(guī)劃的村莊、村莊范圍廣、數(shù)量多，必然造成建設(shè)用地散布市域，直接導(dǎo)致污染源的遍地開花和治理難度的加大。

3 第五輪農(nóng)村規(guī)劃探索（2002年以來）

3.1 第五輪農(nóng)村規(guī)劃編制背景

2002年以后，無錫先后完成了無錫市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和市區(qū)城鎮(zhèn)布局規(guī)劃，提出了三分之一山林河湖、三分之一農(nóng)業(yè)生態(tài)用地、三分之一城鎮(zhèn)建設(shè)用地的遠(yuǎn)景用地結(jié)構(gòu)總體控制目標(biāo)。在市域，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)育的特點，將原先的四級城鎮(zhèn)體系調(diào)整為包括1個特大城市、2個大中城市和12個衛(wèi)星城鎮(zhèn)的三級城鎮(zhèn)體系；在市區(qū)，形成“1+6”的總體布局（1個主城區(qū)，6個城鎮(zhèn)組團(tuán)）。在無錫實施建設(shè)特大城市戰(zhàn)略中，“工業(yè)退城進(jìn)園”、“三集中”（ 農(nóng)民向社區(qū)集中， 工業(yè)向園區(qū)集中， 土地向規(guī)模集中）等一系列行動計劃不斷出臺，如何協(xié)調(diào)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展成為重要的研究課題。

十六屆五中全會后，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會成為黨和政府的重要工作目標(biāo)。2003年，江蘇省建設(shè)廳布置全省的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃任務(wù)，要求各市完成鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。主要內(nèi)容包括總則、現(xiàn)狀綜述、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、配套設(shè)施規(guī)劃、實施措施建議、附則等6個章節(jié)的規(guī)劃文本和土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用規(guī)劃圖、市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃圖等3張圖紙。

因此，第五輪農(nóng)村規(guī)劃是在自上而下、自下而上的雙重推動下完成的。

3.2 第五輪農(nóng)村規(guī)劃編制過程

無錫第五輪農(nóng)村規(guī)劃大致可分為三個階段。（1）試點階段：以安鎮(zhèn)-羊尖新市鎮(zhèn)和洛社新市鎮(zhèn)為先導(dǎo)，重點研究，以取得既適合無錫本地發(fā)展要求也符合上級部門要求的規(guī)劃成果為主要任務(wù)，積累經(jīng)驗后，在全市全面展開農(nóng)村規(guī)劃編制工作。（2）鎮(zhèn)村布局規(guī)劃階段：以第一階段取得的經(jīng)驗，編制全市農(nóng)村規(guī)劃，取得了錫山區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、惠山區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、濱湖區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、新區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃以及各新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃成果。同時江陰、宜興兩市也結(jié)合本地實際進(jìn)行了農(nóng)村規(guī)劃探索。（3）村莊整治規(guī)劃階段：在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃確定的保留村莊名單中，有序推進(jìn)各個村莊的村莊整治規(guī)劃，重點研究村莊的產(chǎn)業(yè)布局、人口規(guī)模、各類設(shè)施的布局等。

3.2 第五輪農(nóng)村規(guī)劃取得的經(jīng)驗

（1）區(qū)域整合，以市域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃統(tǒng)籌市域城鎮(zhèn)持續(xù)、快速、健康發(fā)展

在無錫市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和市區(qū)城鎮(zhèn)布局規(guī)劃等上位規(guī)劃的指導(dǎo)下，結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，不斷調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村規(guī)劃成果。

以自然資源稟賦特征，按照“一村一品”的方針合理確定各村的產(chǎn)業(yè)布局；以合理耕作半徑和生產(chǎn)力水平為基礎(chǔ)，兼顧各村的歷史和自然特點合理確定保留的農(nóng)村居民點和規(guī)模；通過“三集中”集約用地，在各鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)選址安置區(qū)，預(yù)控安置用地。

（2）點面結(jié)合，以重要試點新市鎮(zhèn)帶動市域農(nóng)村規(guī)劃編制工作

在規(guī)劃編制前期成立調(diào)研課題組，深入研究無錫農(nóng)村的現(xiàn)狀特點和發(fā)展要求確定農(nóng)村規(guī)劃的編制要點和內(nèi)容。然后在各鎮(zhèn)總規(guī)綱要的基礎(chǔ)上，組織編制了錫山、惠山兩區(qū)的城鎮(zhèn)布局規(guī)劃，著重優(yōu)化空間發(fā)展布局和統(tǒng)一配套重大市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，以及社會共享設(shè)施建設(shè)，真正落實“科學(xué)發(fā)展觀”和“五個統(tǒng)籌”的要求。

在規(guī)劃編制過程中，多次征求了市相關(guān)部門，區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府及各職能部門的意見；廣泛征求了各鎮(zhèn)、村政府及主要企事業(yè)單位的意見，逐步將規(guī)劃從“精英謀略”走向“公眾參與”，減少了農(nóng)村規(guī)劃的實施阻力。

（3）研究深入，有續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)、村莊的歸并和整合

第五輪農(nóng)村規(guī)劃還積極引了進(jìn)北京大學(xué)、南京大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、南京師范大學(xué)等一批科研院所參與，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)特色及布局、村莊居民點規(guī)劃進(jìn)行專題研究。

根據(jù)新一輪域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和市區(qū)城鎮(zhèn)布局規(guī)劃集中、集聚、集約的總體思路，無錫市確定了村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的總體思路，即在市區(qū)范圍內(nèi)不再以村莊為單位來規(guī)劃和建設(shè)，所有建設(shè)項目都集中到鎮(zhèn)區(qū)，按城鎮(zhèn)遠(yuǎn)景規(guī)劃布局農(nóng)民安置點和工業(yè)用地，建設(shè)農(nóng)民安居房和工業(yè)用地。

（4）綜合整治，打造環(huán)境優(yōu)美、適宜居住的社會主義新農(nóng)村

2006年起，第五輪農(nóng)村規(guī)劃進(jìn)入村莊整治規(guī)劃階段，一批有實力并領(lǐng)會農(nóng)村規(guī)劃要義的設(shè)計單位承擔(dān)了無錫的村莊整治規(guī)劃編制任務(wù)。村莊整治規(guī)劃更側(cè)重操作層面，編制深度達(dá)到了詳細(xì)規(guī)劃的深度。重點研究村莊的建筑布局、公建配套設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計、道路系統(tǒng)、市政設(shè)施布點等，還著重對公共空間、建筑立面及色彩、景觀環(huán)境進(jìn)行了詳細(xì)設(shè)計。在規(guī)劃的指導(dǎo)下，涌現(xiàn)了水墩上等一批環(huán)境優(yōu)美、適宜居住的體現(xiàn)無錫特色的社會主義新農(nóng)村。

3.3 存在主要問題

第五輪農(nóng)村規(guī)劃編制完成后，無錫停止了農(nóng)村住宅建設(shè)的審批。原有農(nóng)民住宅因損毀需要翻建而不能翻建，子女結(jié)婚、生活水平提高需要新建住宅而不能建設(shè)等實際問題逐步顯現(xiàn)，這些問題在保留的村莊中尤其突出。

近年來，隨著無錫五大新城、一批功能性載體以及重點項目、道路、市政設(shè)施建設(shè)的不斷深入，原規(guī)劃確定的部分保留村莊位于上述地區(qū)的規(guī)劃范圍內(nèi)，需要及時調(diào)整村莊布局。

4 結(jié)語

農(nóng)村地區(qū)歷來是城市規(guī)劃編制的相對薄弱環(huán)節(jié)，無錫持續(xù)30多年編制農(nóng)村規(guī)劃，取得了有益的經(jīng)驗。特別是第五輪農(nóng)村規(guī)劃較好的契合了無錫實際，也滿足了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，為我國發(fā)達(dá)地區(qū)編制農(nóng)村規(guī)劃進(jìn)行了積極探索。

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