我國地方政府績效評估的現狀與對策分析

【摘 要】政府績效評估是從企業引入到政府中來的一種管理方式，作為一種有效的管理工具，政府績效評估在監督政府行為、提高政府績效、改善政府形象等方面起到重要的作用。政府績效評估在西方國家公共管理中日益受到廣泛關注和研究，我國的績效評估與西方國家相比還處于初級階段，應借鑒國外經驗，不斷的發展完善。

【關鍵詞】政府績效評估；現狀；對策

政府績效管理是指政府在履行公共責任的過程中，以公共產出的最大化和公共服務最優化為目標，從內部制度和外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理因素、剛性規范與柔性機制等方面，實施的一種全面系統的管理。所謂的政府績效評估，就是指運用數理統計、運籌學等原理和特定指標體系，對照統一的標準，按照一定的程序，通過定量性對比分析，對政府在一定時期的效益和業績做出客觀、公正和準確的綜合評判。其作為政府績效管理的組成部分，隨著發展，績效評估的內容也在不斷拓展。從之前單純注重經濟增長，到如今還要關注民生，發展的質量，潛在的業績等。新的形勢下如何對政府的績效進行科學有效的評估，來提高工作效率降低社會成本，是非常重要的任務。

一、地方政府績效評估面臨的困境

（一）公眾滿意度還是經濟指標，績效評估的價值取向存在偏差

價值取向作為哲學的一個范疇，指的是一定主體基于自己的價值觀在面對或處理各種矛盾、沖突、關系時所持的基本價值立場、價值態度以及所表現出來的基本價值傾向。其作用是影響行為主體的價值選擇。所以，對于政府來說，在其績效評估過程中，價值取向具有非常重要的導向作用，對政府績效評估主體，指標，評估的方法等起著影響制約的作用。增長、民主、公平等是政府績效評估中的基本價值取向，政府的職能是提供公共產品和公共服務，因此，績效評估的主觀標準就是看社會公眾的滿意程度，但是目前我國地方政府的績效評估體現的是一種政府本位的價值取向，政府以自身利益為主，將政府政績與自身利益掛鉤，努力爭取先進，社會和公眾的需要得不到滿足，在價值導向上帶有很強的功利色彩和惰性傾向。

（二）何時評估由誰來評估，績效評估的法律保障體系還待健全

當前我國的績效評估大多還是自發或是半自發的形式，沒有健全的法律法規作為保障。大多部門沒有把評估作為提高管理水平的直接手段，而是僅僅用來消極預防。只有當問題很嚴重，社會輿論強烈時，才會被動的采取績效評比等手段來解決，不能及時的有針對性的采取措施。同時對評估的結果也沒有明確法律嚴格的規定，應該如何改進解決。發達國家已將績效評估作為政府機構的法定要求，并建立、健全了相應的評估機構。我國政府的績效評估，既沒有專門的立法，也沒有專業的評估機構，使績效評估不規范，還帶有一定的盲目性。

（三）社會公眾還是政府自身，績效評估的主體選擇存在問題

現階段我國政府的績效評估還是以政府內部評估為主，并且多為上級對下級的評估，呈單向性的特點。在實際的評估過程中，單純的自上對下的評估，會影響評估結果的真實公正性，主觀性的偏差難以提高公眾的滿意度。評估的主體同時又缺少獨立性，我國進行績效評估的組織通常是政府的派出機構，其中參與的社會組織和代表也是由政府專門指定，這樣，評估的主體與被評估對象之間有著千絲萬縷的聯系，結果也難以保證客觀真實。目前缺少獨立自主的第三方評估組織，評估參與的主體有時也是信息部對稱的，參與主體的話語權也就會不平等，政府部門會出于自身利益的考慮，甚至提供虛假的信息，在參與的過程中就容易出現話語權的不平等。

（四）評估結果如何使用，用在哪里，績效評估的結果沒有有效的使用

政府績效評估結果沒有與公務員的利益掛鉤，其晉升、晉級受績效考核結果決定的比例很小，且在調查中顯示大多數公務員認為還是主要依據領導的意見，由此，結果使用范圍的局限使得激勵缺乏針對性，政府績效評估可以分為組織和個人的績效評估，組織上的績效評估結果的獎懲并沒有落實到個人，與大多數公務員的利益相關性很小。同時，即使是使用績效評估的結果，其強度也是不夠的。

二、以美國為代表的國外發達國家的績效評估

在西方國家社會發展和改革政府的推動作用下孕育產生了政府管理的績效評價，國外政府績效評估興起于20世紀70年代末的英國和美國，90年代逐步在其他西方各國推廣。已經作為政府機構法定要求的績效評估都有相關法律或是規范來組織實施，大多數西方國家還設立了獨立的機構，來對評估工作進行指導和監督。在評估過程中也實現了規范化，大多使用“4E”來建立政府績效評估的規范和標準，公民也有廣泛的參與監督權，以公民的滿意為尺度，對政府工作的組織管理，經濟社會效益進行全面的評估。特別是各個相關部門要對評估的過程和結果負責的規定，使評估結果更具有真實性和客觀性。

美國國會在1993年國會會議上通過了《政府績效與結果法案》，這是在政府績效改革中具有重要意義的立法，標志著美國績效改革進入成熟時期。該法案明確了政府績效評估的目的、具體內容和監督機制，提出了試點方案，強調增加管理責任和機動權。作為政府績效評估的積極實踐者，州和地方政府除了制定年度計劃和績效報告以外，還有自己的創新。如：佛羅里達州了成立“政府對民眾負責委員會”，于1994年頒布《政府績效和責任法》，制訂出“佛州績效標桿報告”。賓州費城市政府將內部22個機構的政策績效以精確的量化指標顯現出來，形成“政策績效指標體系”。

美國政府績效評估的的內容包括政府機關和公務員的評估。其績效評估的過程如下：

1．制定完整的績效評估計劃。包括5年的戰略規劃和年度的績效計劃。戰略規劃包括政府的職能，各項目標，完成目標所需的人財物力以及影響目標的關鍵因素等。年度計劃包括所要實現的年度目標，所需的各項資源及用于年度績效評估的手段工具。兩項同時作為該部門績效評估的依據。

2．確定績效評估的指標。主要指標有財政指標、領導目標、基礎設施、人事和信息等五個方面的管理指標。美國績效評估指標體系設計的基本價值準則是以政府使命和績效目標為依據。

3．明確的績效評估機構。在美國，政府績效評估的機構有上級機關，政府機構及民間機構三個部分組成，上級機關主要是對下級政府部門進行評估，政府機構每年對自身的業績進行評估，享有充分的自主權。美國民間機構的評估對推動美國政府績效評估起到了巨大的作用，它們對各級政府進行獨立的評估，向外界公布評估的結果，可以對政府進行很好的監督和激勵作用。

4．美國政府還充分運用績效評估結果。根據規定，相關機構在績效評估后要提交績效評估報告，并且要向利益相關者公開評估結果。因此，民間的評估機構在對政府機構評估后，結果大多都會向公眾公開，使人民對公共部門的工作業績有一個清晰的了解。同時，各個部門的財政撥款，權力的獲得等也要以績效評估的結果為依據。對于績效評估未達目標等不佳者，要制定計劃，并列出解決方法和期限，以便于再次評估。由此形成了一個有效的績效評估系統，推動評估工作的運作。

三、改善我國地方政府績效評估現狀的對策

20世紀70代，西方國家應對經濟萎靡，財政赤字等一系列問題，進行了政府改革，績效評估是這次改革的助推器，并逐漸規范化。我國與西方發達國家相比，績效評估工作還處于初級階段，我國公共管理學者在上世紀90年代末才開始關注西方政府績效測評的理論研究和應用。通過反思美國等發達國家的評估經驗和教訓，加強對績效評估的理論和實踐研究，可以為構建富有中國特色的政府績效評估體系奠定基礎。

1．在績效評估過程中，以公共責任，公眾滿意度為導向。政府績效評估的終極目標，是向社會公眾提供公共服務，追求服務質量，提高服務品位，爭取公民滿意。正確的價值取向是地方政府績效評估有效開展的前提，地方政府要將官本位的思想轉變為以人為本的正確價值取向，要將公眾的利益和需求放在首位。同時按照科學發展觀的精神，不單純追求經濟利益，而是要全面協調可持續的發展。

2．政府績效評估管理的法制化。建立健全績效評估的相關法律法規是順利開展政府績效評估工作的基本要求和前提，將政府績效評價以法律的形式確定下來，可以引起人們對其充分的重視，還可以使評估主體在整個評估過程中有法可依，樹立評估機構的權威，清除原先評估中的一些障礙。同時，通過在法律上完善政府的績效評估制度，使評估工作有一系列科學系統的制度作為保障，對評估結果也可以有效運用，有利于解除評估中的盲目隨意性。

3．實現績效評估的多元主體合作。傳統的評估模式中，評估主要由政府主導，主體的單一，使評估結果缺少客觀公正性。要增進評估過程中公民的參與，在服務型政府和共同治理的理念引導下，培養公民的參與意識，為其參與提高多種途徑。政府績效評估是一個信息收集、整理、加工、反饋的過程，績效評估多元主體以公民為主導，要加大宣傳和教育投入，提高公民參與的意識和能力。通過公民的廣泛參與，使評估的過程更加客觀公正，切實反應公眾的客觀需求。同時，還要引入民間獨立自主的第三方機構參與評估，給予其充分的自主權和必要的信息，學習美國等西方發達國家的民間評估機構，這樣才能增加績效評估結果的可信度和說服力。

4．充分利用績效評估的結果。要將績效評估的結果與公務員的晉升考核相掛鉤，而不僅僅是依靠領導的推薦。拓寬評估結果的利用，建立和提交績效評估報告，對評估結果進行細致的考核，并將結果向利益相關者公開。推動政務公開制度建設，讓公眾知道干部在想什么、干什么、干得怎么樣，這樣才能避免民主測評流于形式，增強各級干部接受群眾監督的自覺性。組織獨立的民間評估，并將結果公之于眾，以便公眾與政府的評估結果進行比較，保證評估結果的客觀公正。正如西方發達國家那樣，對評估結果優秀者給予獎勵晉升等激勵，對不合格者要求制定改進計劃并規定期限，按時進行檢查考核，并將結果運用到下次的評估過程中，由此形成一個系統循環的績效評估體系。我國政府要建立新的責任機制，引導行政部門和官員從傳統的對上負責，轉變為對績效結果負責，對服務對象負責。

總之，隨著現代科學技術的迅猛發展和國際競爭的日趨加劇，如何使政府部門更有回應性、更有責任心和高效率，如何去評價政府的管理是人們所關注的重要問題。西方國家試著將私營部門的管理方法和經驗運用到公共部門，提出了公共責任與顧客至上，這些為績效評估明確了目標，績效評估是政府管理機制創新的重要要求。績效評估的有效實施，有利于我國運行機制的良性運轉，推行政府績效評估，對地方政府的業績進行客觀的評價，是發展的必然需要，針對我國地方政府績效評估工作尚不完善的實際，進一步改進績效評估是很有必要的。

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